INTRODUCTION
Trente trois organisations internationales et vingt neuf bureaux ou représentations d’organisations sont répertoriés comme installés en France par le Ministère des Affaires étrangères et européennes à la date d’aujourd’hui (cf. annexe 1).
Vingt trois organisations – dont le Conseil de l’Europe, l’OCDE, l’UNESCO, INTERPOL, et le Parlement européen – y ont conforté leur siège avant 1975.

Les décennies plus proches de nous ont vu s’y ajouter une nouvelle génération d’organisations, consacrées notamment à des domaines scientifiques et technologiques de pointe, dans lesquels notre pays possède une expertise et une maîtrise mondialement reconnues ; il s’agit notamment de l’espace, avec l’ESA – Agence spatiale européenne, en 1975, et du nucléaire, avec le réacteur expérimental ITER à Cadarache, en 2005. La population des organisations internationales s’est également enrichie, depuis vingt ans, de l’établissement de six institutions et agences de l’Union européenne, dont deux ont été créées en 2011 : l’Autorité européenne des marchés financiers (ESMA), installée à Paris, et l’Agence européenne pour la gestion opérationnelle des systèmes d’information à grande échelle au sein de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, avec un siège à Tallinn et son antenne opérationnelle à Strasbourg.
A titre de comparaison, la Suisse, forte d’une tradition séculaire d’accueil d’organisations internationales, en héberge vingt-cinq avec lesquelles elle a conclu un accord de siège ; vingt-deux d’entre elles sont établies à Genève. L’Autriche, siège de l’Agence internationale de l’énergie atomique depuis 1957, a connu un afflux important d’institutions internationales depuis la construction, en 1979, du Centre international de Vienne ainsi que la création de l’OSCE ; vingt-deux organisations internationales ont aujourd’hui leur siège dans la capitale autrichienne.
Le tableau des organisations installées en Europe ne serait pas complet sans mentionner Bruxelles, avec principalement l’Union européenne et l’OTAN, et La Haye, siège de la Cour
internationale de justice, de la Cour pénale internationale et d’une pléiade d’institutions spécialisées dans le domaine du droit. A noter enfin que le Royaume Uni a cantonné ses ambitions en matière d’accueil à quelques domaines : la maîtrise des mers avec l’Organisation maritime internationale ; la finance, avec la Banque européenne de reconstruction et de développement (BERD), et les marchés de matières premières, où les organisations par produits (organisation internationale du café, organisation internationale du cacao) et les bourses de commerce se côtoient avec bonheur.
De ce rapide survol, il ressort que la France est globalement bien dotée, tant par le nombre que par l’importance des organisations internationales installées sur son territoire.
Faut-il en conclure que nous pourrions nous contenter de maintenir cet acquis ? Ce serait faire fausse route, pour au moins trois raisons :

a) Pour nombre d’entre elles, et des plus importantes (Conseil de l’Europe, INTERPOL, OCDE, UNESCO), l’implantation des organisations internationales en France est le fruit d’une diplomatie et l’héritage d’une époque, l’une et l’autre, assez éloignées. Pour valoriser ce legs historique et affirmer son actualité, il importe d’assumer pleinement la responsabilité privilégiée qui nous revient auprès de ces grandes organisations : ceci implique d’agir au coeur de leurs initiatives face aux défis du monde d’aujourd’hui, et aussi de faciliter leurs efforts de modernisation.
b) Aucune situation ne saurait être considérée comme acquise dans un contexte de compétition accrue entre Etats pour l’accueil des organisations internationales et de recherche d’économies et de gains d’efficacité de la part de celles-ci. La délocalisation partielle d’INTERPOL à Singapour, sur laquelle nous reviendrons dans ce rapport, en offre une illustration typique dont il est essentiel de tirer les leçons.
c) Les efforts des Etats pour inciter les organisations internationales à venir s’y installer traduisent une volonté d’accroître leur prestige et leur influence sur la scène internationale ; ils contribuent dans le même temps à renforcer l’attractivité de leurs capitales, à témoigner de leur modernité, et à favoriser la création d’emplois et de revenus. Démontrer notre capacité d’accueillir dans les meilleures conditions des organisations internationales de nouvelle génération dans les domaines qui nous intéressent, c’est aussi faire la preuve du dynamisme de notre pays et de ses institutions.
Que le conservatisme tranquille ne soit pas de mise ne signifie pas qu’il faille, à l’opposé, entrer dans une course systématique à l’obtention de nouveaux sièges. Les mutations en cours de notre environnement international plaident pour un rééquilibrage au profit de régions du monde moins bien dotées que nous en sièges d’organisations internationales. La France promeut ainsi le projet d’une Organisation des Nations Unies pour l’environnement (ONUE) installée à Nairobi, siège à ce jour du Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE). Au sein de l’Union européenne, les représentants des États membres, réunis au niveau des chefs d’État ou de gouvernement le 13 décembre 2003, sont convenus de donner la priorité aux États adhérents, une fois qu’ils seront devenus membres de l’Union, pour ce qui est de la répartition des sièges des organismes (agences, autorités indépendantes, …) appelés à être créés (cf. annexe 9).
L’approche préconisée dans le présent rapport repose sur l’hypothèse que le meilleur moyen d’améliorer l’attractivité de notre pays à l’égard des organisations internationales consiste à y créer un contexte optimal, propre à mettre en valeur l’activité de celles que nous accueillons déjà dans des domaines essentiels pour notre politique et notre rayonnement dans le monde. Cela implique tout d’abord de leur assurer des conditions répondant à leurs besoins opérationnels et diplomatiques, à la hauteur de ce que peuvent proposer les Etats hôtes « concurrents » (I). Au-delà de ce cadre minimum, il paraît essentiel de mieux exploiter le potentiel de synergies exceptionnel entre l’activité des grandes organisations implantées en France et les priorités de notre politique internationale (II).

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I – LA PRESENCE DES ORGANISATIONS INTERNATIONALES DANS NOTRE PAYS APPELLE UNE ATTENTION PLUS SOUTENUE ET MIEUX COORDONNEE DES POUVOIRS PUBLICS

L’implantation des organisations internationales sur le territoire français fit l’objet d’une étude du Conseil d’Etat, adoptée en Assemblée générale plénière le 19 juillet 2007. Des propos que le parlementaire en mission a recueillis auprès d’un large échantillon d’organisations internationales ainsi que des administrations d’Etat concernées (ministère des Affaires étrangères et européennes; ministère de l’Economie, des Finances et du Budget), et de la relecture de ce rapport, il ressort que le diagnostic alors porté par la Haute Assemblée ainsi que beaucoup de ses recommandations restent d’actualité.

I.1 – L’effort consenti par les pouvoirs publics en faveur des organisations internationales implantées sur notre territoire ne saurait être ignoré.

I.1.1 – Des implantations façonnées par l’histoire

Le panorama des organisations internationales présentes sur notre territoire s’est d’abord formé au rythme de la construction du nouvel ordre démocratique, en Europe et dans le monde, à laquelle la France s’est attachée au côté de ses alliés au sortir du chaos de la deuxième guerre mondiale. C’est à cet élan historique que l’on doit la présence en France d’organisations de premier plan, avec la création de l’UNESCO (première conférence générale à Paris en novembre 1946 ; siège actuel inauguré en 1958), de l’OCDE (qui a succédé en 1961 à l’Organisation européenne de coopération économique, créée en 1948), et du Conseil de l’Europe, installé à Strasbourg dès 1949 et doté de son bâtiment actuel en 1977, ainsi naturellement que l’implantation dans la même ville du Parlement européen.

C’est à la même période que l’on peut rattacher INTERPOL, installée à Paris en 1946 puis à Lyon depuis 1989, et le CERN (Organisation européenne pour la recherche nucléaire), fondé en 1954, dont les installations s’étendent à cheval sur les territoires français et suisse.

Le rythme des implantations s’est ralenti à partir des années soixante-dix. Deux créations seulement sont ainsi à signaler dans la catégorie des organisations de premier rang au cours des quatre dernières décennies : l’Organisation internationale de la francophonie, créée en 2005 (héritière de l’Agence de coopération culturelle et technique fondée par la convention de Niamey du 20 mars 1970) ; le réacteur thermonucléaire expérimental international – ITER, dont l’implantation sur le site de Cadarache a été décidée en 2005 au terme d’une rude compétition internationale.

Si ces grandes institutions forment la partie la plus visible de la cartographie des organisations intergouvernementales installées en France, celle-ci en comporte d’autres, qui pour être plus modestes par leur taille, moins exposées à la visibilité publique ou consacrées à des champs d’activité plus ciblés, n’en jouent pas moins souvent un rôle déterminant dans leurs domaines respectifs. Trois catégories méritent une attention particulière :

- Les agences techniques, d’implantation souvent ancienne, qui contribuent à l’édiction et à l’harmonisation des normes, à la diffusion de bonnes pratiques et à la coopération au sein du secteur concerné, telles l’Organisation mondiale de la santé animale (1924), qui jouit d’une certaine visibilité chaque fois que se répand une nouvelle épizootie, ou l’Organisation internationale de la vigne et du vin (1927).

- Les services ou organismes délocalisés d’organisations internationales dont le siège même est hors de France. Méritent d’être signalée à ce titre, la présence à Paris de la Division Technologie, Industrie et Economie du Programme des Nations Unies pour l’Environnement (PNUE) dont le siège est à Nairobi, et celle à Lyon du Centre international de recherche sur le cancer (CIRC) rattaché à l’Organisation mondiale de la santé (OMS), dont le siège est à Genève.

- Les agences et autorités créées par l’Union européenne, au nombre de six ayant leur siège en France grâce à deux implantations récentes, acquises en 2011 : celle à Paris de l’autorité des marchés financiers (ESMA), l’une des trois composantes du système de régulation renforcé mis en place par l’UE après la crise de 2008 ; celle à Strasbourg de la partie opérationnelle de l’Agence européenne chargée de la sécurité des réseaux et de l’information, bien que son siège soit à Tallinn.

I.1.2 – Un dispositif d’accueil bien rodé mais dont la réactivité aux besoins exprimés n’est pas toujours assurée.

a) Les moyens administratifs et financiers déployés par la France comme Etat hôte sont communément reconnus.

Nombreux parmi les hauts fonctionnaires internationaux rencontrés au cours de cette mission ont tenu à signaler au parlementaire en mission la qualité de leur relation de travail avec le Protocole du MAEE de même que les efforts déployés par les autorités locales (à Lyon et à Strasbourg) pour favoriser l’insertion des organisations et de leurs personnels dans leur environnement territorial.

Les faits et les chiffres sont là pour mesurer l’effort fourni par l’Etat et par les collectivités territoriales en faveur des organisations internationales sur notre territoire. Quand bien même cet effort découle pour l’essentiel de l’application des immunités et privilèges liés au statut de ces organisations, ainsi qu’à des usages communs à beaucoup d’Etats hôtes, il n’est pas inutile, sans prétendre à l’exhaustivité, de signaler quelques données (détaillées dans les annexes au présent rapport) :

- Les personnels des organisations internationales, leurs conjoints et enfants, constituent plus de la moitié de la population dont les titres de séjour spéciaux, privilèges, immunités et situations individuelles sont gérés par le service du Protocole du MAEE. Ils étaient au nombre d’un peu moins de 14000 en mars 2012, pour un peu plus de la moitié travaillant dans les organisations, auxquels s’ajoutaient environ une population de 1700 personnes pour les délégations auprès de celles-ci.

- Le coût total annuel des privilèges fiscaux accordés aux organisations internationales, tel qu’estimé par le Ministère de l’Economie et des Finances (cf. annexes 5, 6), s’élève à 120 millions d’euros (dont 100 millions de remboursement de TVA), auxquels s’ajoutent le coût de l’exonération d’impôt sur le revenu, de 50 à 100 millions d’euros selon l’hypothèse de revenus retenue, de celle de la taxe d’habitation (de 1 à 2 millions d’euros), et de la taxe foncière pour l’UNESCO, le Conseil de l’Europe et Interpol (de 912 000 euros).

- La pratique française honore, à des degrés divers, le principe selon lequel un effort particulier est attendu de l’Etat hôte pour aider au financement des grands travaux liés aux sièges des organisations, Elle a ainsi pris en charge l’intégralité des intérêts de l’emprunt de 80 millions d’euros contracté par l’UNESCO auprès de la Caisse des dépôts pour financer la deuxième phase de la rénovation du Siège, soit un coût estimé à plus de 20 millions d’euros. Dans le même esprit, elle a fait savoir qu’elle financerait le moment venu 10 % des travaux du futur nouveau siège de l’ESA. Sa part dans la construction du nouveau centre de conférences internationales de l’OCDE n’a en revanche pas dépassé sa quote-part de l’ordre de 7 % aux contributions obligatoires versées à l’organisation, soit tout de même un montant de 19,5 millions d’euros sur un coût total de 300 millions.

Force est de relever que la comparaison internationale sur ce point n’est pas toujours en notre faveur : le Canada assume 75% des coûts d’exploitation et d’entretien du siège de l’Organisation internationale de l’aviation civile internationale ; à Vienne, les accords de siège de l’Office des Nations Unies et de l’Agence Internationale de l’Energie atomique prévoient une prise en charge par l’Etat hôte de 50 % des coûts de remise en état des bâtiments.

- L’Etat a régulièrement apporté des améliorations au cadre conventionnel et administratif de l’activité des organisations internationales et de leurs personnels sur notre territoire, même s’il est permis de regretter – nous y reviendrons plus loin – les délais d’adoption de certains de ces textes ou de ces mesures. Evoquons, dans le domaine normatif : l’adhésion de la France, le 27 janvier 2000, à la Convention du 21 novembre 1947 sur les privilèges et immunités des institutions spécialisées des Nations Unies (qui a résolu entre autres la question du régime fiscal des fonctionnaires des institutions onusiennes résidant dans le canton de Gex); l’actualisation à deux reprises de l’accord de siège d’INTERPOL ; ou encore l’adoption de la circulaire DPM/DMI 2 n°2004-212 du 7 mai 2004 (cf. annexe 7) qui permet l’accès au marché du travail des conjoints étrangers de certaines catégories de personnes, dont les fonctionnaires d’organisations internationales intergouvernementales.

b) Le dispositif en charge des organisations internationales au sein de l’administration n’est pas exempt de faiblesses.

- La coordination des administrations concernées.

Au ministère des Affaires étrangères et européennes, les questions touchant aux organisations internationales sont traitées, pour ce qui touche à la matière même de leurs activités, selon les cas, soit à la Direction des Nations Unies et des organisations internationales (NUOI), soit à la Direction générale de la mondialisation, soit encore, pour les agences de l’UE, à la direction de l’Union européenne. Certaines organisations échappent partiellement au MAEE dans la mesure où leurs activités ressortissent à un autre ministère, comme dans le cas d’INTERPOL dont l’interlocuteur institutionnel est le ministère de l’Intérieur (ses dossiers sont aussi suivis au Quai d’Orsay au sein de la Direction des Affaires de Sécurité et de Défense). Pour tout ce qui concerne l’application des régimes statutaires, deux sous-directions du Protocole constituent, au sein du MAEE, l’interface obligée avec le reste de l’administration (Impôts, Douanes, Ministère chargé de l’Emploi, Direction des Affaires juridiques du MAEE, etc.). Accaparé par la gestion quotidienne de procédures encore trop rarement dématérialisées et voué à un rôle de courroie de transmission avec les administrations décisionnaires, le Protocole n’est guère en position d’assurer une coordination proactive des services de l’Etat pour aider les organisations internationales à régler les problèmes auxquels elles sont parfois confrontées.

En conséquence, la coordination entre les administrations traitantes s’organise le plus souvent au cas par cas, sans qu’une instance d’impulsion et d’arbitrage puisse être toujours clairement identifiée comme responsable de la négociation avec l’organisation internationale concernée.

L’exemple du traitement des demandes de franchise du Conseil de l’Europe dans le cadre des activités de la Direction Européenne de la Qualité des Médicaments (DEQM), détaillé dans une note de la Direction générale des Douanes et des droits indirects annexée au présent rapport, a ceci de rassurant qu’il montre en conclusion que « l’administration a fait preuve d’initiative et de disponibilité afin de faciliter le traitement des demandes de l’organisation internationale et de tenir compte de ses spécificités en mettant en place une procédure « sur mesure » ». Relevons dans le même temps qu’il aura fallu deux ans, de septembre 2009 à octobre 2011, entre le moment où la DEQM a posé le problème et la mise en place par l’administration française d’un nouveau circuit de traitement ; le délai semble un peu long même si le sujet était complexe et touchait à la santé publique (contrôle de cellules souches arrivant sur le territoire français) (cf. annexes 6 et 28.6)

- Les délais de traitement des dossiers

Les responsables des sous-directions du Protocole, chargées des privilèges et immunités diplomatiques (PRO/PID) et des privilèges et immunités consulaires (PRO/PIC) eux-mêmes estiment que délais devraient être améliorés. Selon la même source, ils peuvent actuellement aller jusqu’à deux mois pour la délivrance des titres de séjour spéciaux aux agents du CERN, à trois mois pour les dossiers de remboursement de TVA, et à trois à quatre mois pour les exonérations de droits de douane.

Deux obstacles sont à surmonter : la réduction des effectifs opérée dans les deux sous-directions au titre de la RGPP (22 agents au total, au lieu de 24) ; le traitement par circuit papier de la quasi totalité des dossiers. A noter, au titre des améliorations récemment introduites, la décision récente d’allonger la durée de validité des titres de séjour spéciaux de deux à cinq ans.

I.1.3 – Une politique d’attractivité encore trop peu systématisée.

a) Nul ne saurait contester la capacité de l’appareil d’Etat à se mobiliser dans les occasions où un objectif particulier a été désigné comme priorité politique.

Le Conseil d’Etat relevait ainsi, dans son rapport de 2007, le caractère singulier, et remarquable, du succès d’ITER, acquis au terme de deux ans d’un effort diplomatique considérable pour défendre la candidature française : nomination en novembre 2003 d’un émissaire du Gouvernement chargé de l’implantation d’ITER à Cadarache et d’un délégué interministériel ITER ; offre en termes d’infrastructures, notamment scolaires, à la hauteur de l’enjeu ; suivi du projet sur le plan technique par une « Agence ITER-France » et sur le plan administratif par un ambassadeur, haut représentant pour la réalisation en France du projet ITER.

De même, le gouvernement, saisi du risque de voir la Chambre de Commerce internationale envisager un possible déménagement de la Cour internationale d’arbitrage hors de France, a su trouver les moyens de pérenniser sa présence à Paris, dans les anciens locaux de l’Assemblée de l’UEO, rachetés et rénovés par l’Etat, avec un bail de vingt ans à des conditions privilégiées. Il reste à finaliser la négociation des « détails » de cette pérennisation, qui fournirait semble t-il l’occasion pour les responsables de la CCI de comparer aujourd’hui la fermeté affichée par notre Direction générale des Douanes aux franchises qu’avaient proposées les autorités helvétiques pour attirer la Cour d’arbitrage à Genève. Ce point de désaccord, sil était confirmé, pose la question de la mise en cohérence de l’ensemble des administrations concernées au service d’une politique d’attractivité : le traitement des privilèges fiscaux et douaniers devrait être modulé dans le cadre d’un bilan coûts – avantages global.

La mobilisation autour d’ITER, au caractère exceptionnel justifié par l’importance des enjeux et par les effets économiques escomptés, démontre la capacité des services de l’Etat d’optimiser les procédures administratives au service de projets dès lors qu’ils sont présentés et perçus comme prioritaires.

Anticipant le nombre des demandes de franchises douanières pour les composants importés du réacteur expérimental (8000 demandes par an dès 2012- 2013, puis 20 000 à partir de 2015) la Direction générale des douanes et des droits indirects et le Ministère des Affaires étrangères et européennes travaillent à mettre au point conjointement un système de dématérialisation de leur traitement, (exposé dans une fiche de la DGDDI en annexe). Il est à relever que cette procédure électronique, conçue pour accompagner le projet ITER, pourrait être étendue au traitement des demandes de franchise douanière de l’ensemble des organismes privilégiés, ceci à la condition d’un arbitrage permettant au MAEE et à la DGDDI d’intégrer ce projet dans leur programme informatique 2013.

b) Il manque à la France un dispositif d’accueil à la disposition de l’ensemble des organisations internationales, tel qu’ont su le mettre en place certains pays hôtes.

Le contraste avec la Suisse – qui fait figure de l’avis général de modèle en ce domaine – est des plus parlants. Celle-ci offre ainsi aux organisations internationales installées ou susceptibles de s’installer sur son territoire :

- Une bonne lisibilité des règles qu’elle leur applique, au terme d’un effort de codification et de rationalisation dont l’expression est la loi fédérale, du 22 juin 2007, sur les privilèges, les immunités et les facilités, ainsi que sur les aides financières accordées par la Suisse en tant qu’Etat hôte (cf. annexe 9). Entré en vigueur le 1er janvier 2008, ce texte a pour objet de clarifier les règles applicables sans préjudice des spécificités qui peuvent être prévues par les accords de siège. Le système français repose, a contrario, sur les seules dispositions énoncées dans l’acte constitutif de l’organisation ou bien dans son accord de siège, source de difficultés chaque fois que se pose une question omise dans ces textes (cf. par exemple l’exonération de TVA sur les travaux immobiliers de l’organisation, objet de la dernière renégociation de l’accord de siège d’INTERPOL).

- Un dispositif d’accueil dans le canton de Genève, qui se compose de la Fondation des immeubles pour les organisations internationales (FIPOI), destinée à faciliter l’implantation immobilière des organisations internationales , et du « Centre d’accueil Genève internationale» (CAGI), à la disposition des fonctionnaires internationaux et diplomates pour faciliter leur installation et leur intégration dans la région lémanique.

Il convient cependant de relever, à l’actif de notre pays, les initiatives du même ordre prises par certaines des collectivités territoriales concernées, soit en faisant bénéficier les organisations internationales de dispositifs au périmètre plus large, tels l’Agence de développement économique de la région lyonnaise (ADERLY) qui a facilité l’accueil d’INTERPOL, soit en se dotant d’organismes dédiés, tel le « Cercle européen », créé à Strasbourg par Pierre Pfimlin. Il reste que le niveau général de nos conditions d’accueil nous place, pour ne pas citer un interlocuteur, familier des grand sites d’accueil d’institutions onusiennes (Genève, Nairobi, Paris, New York, Vienne), « en queue de peloton ».

I. 2 – La concurrence internationale impose de moderniser nos procédures et nos modes de comportement dans le cadre d’une véritable politique d’accueil qui reste à mettre en œuvre.

L’accueil des organisations internationales fait l’objet d’une véritable compétition, où certains nouveaux candidats au statut d’Etat hôte déploient une politique d’attractivité dotée de moyens conséquents.

A titre d’exemple, la ville de Montréal s’est dotée depuis vingt ans, en collaboration avec les gouvernements du Canada et du Québec, d’un dispositif dédié aux organisations internationales dans le cadre de la politique générale d’attractivité menée par « Montréal International » (cf. www.montrealinternational.com). Il comprend la possibilité pour les organisations internationales d’obtenir un soutien financier du Fonds de développement International de Montréal (FODIM) et leur offre un service de conseil stratégique pour les questions de localisation, de recrutement, de mise en œuvre et de démarrage.

De notre aptitude à nous inscrire dans cette compétition dépendent non seulement les perspectives d’extension du réseau des organisations internationales mais aussi le maintien de l’existant. Le risque est en effet réel de voir les organisations les plus dynamiques tentées de se développer hors de notre territoire pour n’y conserver que leur siège statutaire et une implantation plus ou moins dévitalisée. La décision prise par INTERPOL de créer à Singapour son « Complexe mondial pour l’innovation » en offre un cas d’école, riche d’enseignements (I.2.1). Elle devrait inciter les pouvoirs publics à prêter une oreille plus attentive aux besoins exprimés par les organisations internationales implantées en France, comme l’ont souhaité tous les responsables rencontrés pour ce rapport (I.2.2) et à promouvoir une politique d’accueil conçue pour renforcer notre attractivité (I.2.3).

I. 2.1 – Le «cas INTERPOL » : de l’importance d’un accompagnement actif pour une organisation clé, appelée à poursuivre son expansion.

INTERPOL offre l’exemple d’une organisation qui s’est considérablement transformée. Composée de 19 Etats membres en 1946, elle en compte 190 aujourd’hui. La dernière décennie a vu doubler son volume d’activités pour répondre aux besoins croissants de la coopération policière. Son secrétaire général, M. Ronald Noble, assisté d’une équipe de direction où la France détient plusieurs postes importants, a dynamisé les méthodes de travail – le système de communication sécurisé est ainsi devenu opérationnel vingt-quatre heures sur 24 (réseau I 24/7) – et développé des projets innovants, appréciés par nos propres services de police (tel le développement de bases de données interactives concernant : les voitures volées, les fugitifs internationaux, les documents de voyage volés ou perdus, les empreintes digitales, les profils ADN, les données balistiques, l’exploitation sexuelle des mineurs).

A l’expansion de ses activités opérationnelles s’est ajoutée une activité diplomatique intense autour des problématiques internationales de lutte contre la criminalité et de sécurité, accentuée depuis les attaques terroristes commises aux Etats-Unis en septembre 2001. En témoigne, entre autre, l’inscription à l’ordre du jour du G8 sous présidence française de la lutte contre le trafic de drogues, objet d’une réunion ministérielle à Paris, le 10 mai 2011, qui a réuni vingt et un ministres de l’Intérieur d’Amérique du Nord et du Sud, d’Europe et d’Afrique, et dix responsables d’organisations internationales dont INTERPOL.

Cette dynamique a donné une acuité nouvelle à la nécessité qu’éprouvait INTERPOL de se doter d’une seconde implantation depuis déjà un certain temps. Le bâtiment lyonnais ne permet en effet d’accueillir que 350 de ses 600 collaborateurs, ce qui contraint l’organisation à louer quatre étages de bureaux supplémentaires à la Cité internationale de Lyon. Dès son arrivée à la tête de l’organisation, fin 2001, M. Ronald Noble a souhaité qu’INTERPOL puisse compter sur un second site afin de renforcer sa résilience en cas d’attaque terroriste ou d’accident technique. Il lui est vite apparu essentiel de disposer d’une implantation à Paris pour insérer pleinement l’organisation dans le circuit diplomatique et faciliter les échanges avec les responsables politiques du monde entier de passage dans notre capitale.

L’administration n’a sans doute pas mesuré immédiatement le caractère d’urgence que la direction d’INTERPOL attachait à cette question : peu après qu’une réunion interministérielle, organisée le 27 octobre 2010 au Secrétariat général du gouvernement, ait abouti à demander au ministère de l’Intérieur en liaison avec France Domaine de trouver une solution qui pourrait être proposée à INTERPOL, l’Assemblée générale de l’organisation, réunie en novembre 2010 à Doha, a approuvé la création à Singapour du « Complexe mondial INTERPOL » (CMI) qui doit ouvrir ses portes en 2014. La construction de ce complexe, d’un coût de 400 millions d’euros, est entièrement financée par Singapour.

Un échange entre M. Claude Guéant, ministre de l’Intérieur, et M. Ronald Noble, à la faveur de la réunion ministérielle G8 élargie du 10 mai 2011, a permis une meilleure appréhension des enjeux : comme le rappelle une note du MAEE (cf. annexe 11), si la France n’agissait pas pour répondre aux préoccupations d’INTERPOL, l’organisation pourrait être tentée, après 2014, de transférer une part croissante de son activité de Lyon vers Singapour, voire de changer la localisation même de son siège.

Ces risques paraissent aujourd’hui écartés grâce à l’offre d’une installation au 36 quai des Orfèvres (après le déménagement du Tribunal de Grande Instance) que le ministre de l’Intérieur a présentée à M. Noble au moment même de l’élaboration du présent rapport. Mes interlocuteurs d’INTERPOL ont assuré que cette option, à condition d’être rapidement consolidée, conforterait la France dans sa position d’Etat hôte d’une INTERPOL en pleine expansion. L’implantation lyonnaise conserverait le même niveau d’activité tandis que Paris accueillerait les bureaux du Secrétaire général, de son cabinet, du Protocole et de quelques autres services, ainsi que des locaux permettant d’accueillir des délégations de haut niveau.

Pour s’achever sur une perspective rassurante, cette étude de cas n’en constitue pas moins une mise en lumière salutaire d’un certain nombre de points sensibles :

- l’intensité de la compétition pour l’accueil des organisations internationales (dans laquelle les attraits de Paris, l’insistance d’INTERPOL à s’y installer l’a montré, constituent encore un atout) ;

- les contraintes d’une implantation en région pour une organisation à forte activité diplomatique ;

- la nécessité d’un suivi attentif des besoins et des projets d’extension des organisations, à même d’alerter en temps souhaité les autorités politiques. INTERPOL aurait elle décidé d’aller à Singapour si une offre d’implantation à Paris avait été sur la table au moment de ce choix ? La question peut légitimement être posée.

I. 2.2 – Un inventaire des demandes et des besoins des organisations internationales.

Les contacts établis avec plusieurs organisations internationales pour l’élaboration de ce rapport permettent de dresser un inventaire qui, sans prétendre à l’exhaustivité, rend compte des principales préoccupations exprimées et des attentes qu’elles nourrissent dans leurs rapports avec la France dans sa qualité d’Etat hôte. Certains de mes interlocuteurs ont bien voulu développer leurs propos par écrit ; leurs contributions sont jointes en annexe au présent rapport.

- Les questions immobilières

Elles concernent non seulement les nouvelles implantations mais aussi, comme le cas d’INTERPOL l’a illustré (cf. § I.2.1), les organisations à la recherche de locaux mieux adaptés à leurs nouveaux besoins.

C’est le cas de l’Agence spatiale européenne, dont le siège (dans le 15ème arrondissement de Paris) abrite 300 collaborateurs et accueille des réunions hebdomadaires des délégués de ses dix-neuf Etats membres. L’accroissement de ses activités et l’adhésion de nouveaux membres (celle de la Pologne est imminente) conduisent à envisager soit une rénovation de ce bâtiment soit un déménagement à un horizon de deux ans. Une aide spécifique de la France (mise à disposition de locaux ou de terrains, location à tarif préférentiel, vente/location par France Domaine, …) est souhaitée. La France a fait savoir qu’elle apporterait une contribution exceptionnelle correspondant à 10% du besoin de financement (soit environ 8 M€), comme elle l’avait fait dans les années 1970, lors de l’implantation du siège de l’ESA. Les responsables de l’ESA rencontrés ont fait valoir oralement les efforts consentis par d’autres Etats membres, tels l’Espagne (qui prend en charge des deux tiers du coût de la construction du centre de conférences de l’ESA à Madrid) et l’Allemagne (qui finance 50 % d’un nouveau bâtiment à Darmstadt). Le MAEE observe cependant (cf. annexe 20) que pour ces pays, le retour géographique des implantations de l’ESA est incomparablement plus élevé que pour la France et qu’à la différence de ces pays, nos programmes spatiaux nationaux ont souvent bénéficié, à titre gratuit, aux travaux de l’ESA.

L’UNESCO est confrontée quant à elle à la nécessité de désamianter et de rénover son bâtiment de la rue Miollis dont l’état laisse en effet, l’auteur de ce rapport peut en témoigner, beaucoup à désirer. L’option d’un partenariat public privé qui permettrait à l’UNESCO de valoriser une partie de l’emprise foncière grâce à un investisseur privé, comme je l’ai suggéré lors de mes entretiens, a retenu l’attention de mes interlocuteurs.

- Le cadre juridique : la question des accords de siège

Le Conseil d’Etat, dans son étude de 2007, constatait (page 22) «les insuffisances de certains accords et les difficultés d’interprétation auxquelles font face les organisations internationales déjà implantées en France », et s’inquiétait de leurs conséquences négatives sur l’image de notre pays et de leurs effets sur les choix futurs d’implantation.

Des observations recueillies pour l’élaboration du présent rapport, il ressort que ce diagnostic demeure d’actualité. En témoigne, par exemple, le cas de l’Agence spatiale européenne, demandeur d’un accord de siège, à qui il est répondu que « le gouvernement français a toujours considéré que la conclusion d’un accord de siège ad hoc avec l’ESA n’était pas nécessaire, les privilèges et immunités prévus par l’annexe 1 à la Convention portant création de l’Agence lui ayant toujours paru suffisants pour permettre à l’Agence et à son personnel d’exercer leurs fonctions » , sans examiner sur le fond s’il y a ou non matière à actualiser ou à compléter ce texte. Dans le même esprit, le Programme des Nations Unies pour l’Environnement a du mal à comprendre notre refus de conclure un accord d’établissement avec sa Division Technologie, Industrie et Economie. Cette attitude peut sans doute être parfois argumentée sur un plan strictement juridique ; elle dispense de surcroît de négocier l’étendue de privilèges et d’immunités que l’administration peut alors appliquer a minima ; elle ne fait rien en revanche pour concourir à notre objectif d’attractivité face à des Etats hôtes concurrents, plus à l’écoute des attentes des organisations.

- Les procédures administratives

Pour partie, les problèmes rencontrés sont propres à chaque organisation et supposent un traitement particulier, tenant compte des spécificités de son activité (cf. par exemple la « pharmacopée européenne », évoquée plus haut -§ I.2.1-b, ou bien l’ESA sur le site guyanais de Kourou, cf. note de l’ESA en annexe 21).

D’autres demandes, communes à la plupart des organisations rencontrées, portent sur des simplifications et des assouplissements dans l’intérêt de leurs missions. Elles concernent notamment :

- Les exemptions de TVA : les conditions et délais de remboursement sont particulièrement pénalisants pour les projets immobiliers, le remboursement ne pouvant être engagé qu’une fois l’usage officiel du bâtiment constaté le jour de l’emménagement ;

- Les délais de traitement des dossiers administratifs, fiscaux et douaniers, en l’absence d’informatisation des procédures (le schéma du cheminement d’un dossier du Conseil de l’Europe à la Direction générale des Douanes à Paris – cf. annexe 28.1- en offre un exemple édifiant).

- La délivrance des permis de travail aux conjoints non ressortissants de l’Union européenne reste un problème, signalé par l’OCDE et par le Conseil de l’Europe, incitation à évaluer la mise en œuvre effective de la circulaire DPM/DMI n°2004-212 du 7 mai 2004.

- La transparence des procédures et l’accès aux administrations

Le besoin d’une interface pour faciliter le dialogue entre les organisations internationales et les administrations françaises traitantes sur l’ensemble des questions liées à leur présence sur le territoire français (délivrance des titres de séjour, des immatriculations spéciales, exemptions fiscales, formalités douanières, …) a été souligné par presque tous les responsables d’organisations rencontrés (cf. notamment les notes en annexe du Conseil de l’Europe, de l’ESA et de l’OCDE). S’il est éprouvé par ces grandes organisations, il l’est plus encore par celles de taille modeste, moins pourvues en personnel administratifs pour traiter ces dossiers.

I.2.3 – Une politique d’accueil à mettre en œuvre.

Qu’il s’agisse de nous prémunir contre le risque d’une désaffection de la part des organisations présentes sur notre territoire ou d’y attirer de nouveaux sièges, les conditions à satisfaire sont peu ou prou les mêmes. L’appréciation par les organisations déjà implantées en France de l’accueil qui leur y est réservé est à l’évidence déterminante. Elle façonne la réputation de notre pays en tant qu’Etat hôte dans le monde des institutions multilatérales. A en juger par les témoignages recueillis, celle-ci est au mieux mitigée : la France est jugée trop peu soucieuse d’une part, de valoriser la présence des institutions internationales sur son sol et, d’autre part, de les soutenir sur le plan pratique et administratif dans l’accomplissement de leurs missions.

Le premier aspect de ce jugement est au départ de la réflexion et des propositions présentées dans la seconde partie de ce rapport.

Quant à la nécessité d’une amélioration de notre dispositif d’accueil, celle-ci avait été mise en évidence en 2007 par l’étude du Conseil d’Etat, qui allait jusqu’à appeler en la matière à un « sursaut national». Cinq ans ont passé jusqu’à la décision du Premier ministre d’initier la mission parlementaire à l’origine du présent rapport, et l’appel de la haute assemblée conserve toute sa pertinence. Il importe d’actualiser la conception même qui préside aux rapports que nos administrations entretiennent avec les organisations internationales dont la France est l’hôte : ceux ci évoquent encore trop souvent une relation traditionnelle et dépassée d’administration à administrés ; mener une politique d’attractivité dans un contexte de plus en plus concurrentiel suppose de traiter les organisations internationales comme des usagers voire même come des clients, à l’instar de ce que savent faire la Suisse et d’autres Etats. Pour assurer cette mutation, l’effort préconisé porte sur quatre domaines.

a) Une clarification du cadre juridique et de la réglementation en vigueur.

L’hétérogénéité des statuts négociés au fil des implantations est source de confusion : elle prive de référence claire les organisations désireuses de se livrer à une évaluation comparative entre la France et d’autres Etats hôtes ; elle alimente les demandes d’accords de siège de la part de celles des organisations implantées en France qui en sont dépourvues. Deux démarches, non exclusives l’une de l’autre, devraient y remédier :

- l’élaboration d’un corpus législatif de référence, applicable à l’ensemble des organisations internationales, à l’instar de la loi suisse (cf. en annexe 9, « loi fédérale sur les privilèges, les immunités et les facilités ainsi que sur les aides financières accordées par la Suisse en tant qu’Etat hôte » du 22 juin 2007 ») ;

- la mise au point d’accords de siège avec les organisations qui en sont dépourvues, de manière à actualiser et à harmoniser les régimes applicables.

Cet effort gagnerait à être complété par la mise en ligne de l’ensemble des informations sur les règles et sur les procédures en vigueur, accompagné d’un manuel pratique, sur un portail internet aisément identifiable, dédié à l’accueil des organisations internationales.

b) Améliorer les circuits de communication avec les administrations traitantes

Plusieurs des organisations rencontrées appellent de leurs vœux l’instauration d’un « guichet unique » afin de réduire les délais de traitement des dossiers et de mieux prendre en compte les contraintes et les besoins de chaque organisation (cf. notes ESA et OCDE en annexes 21 et 23).

Le seul recours à un guichet unique ne changerait guère la donne, ce d’autant qu’il existe déjà au Protocole du MAEE, interface obligée pour tous les échanges entre les organisations internationales et l’administration.

Les attentes que reflète cette suggestion n’en sont pas moins des plus justifiées. Trois mesures sont proposées pour y répondre :

- Remplacer systématiquement le recours au support papier par des procédures informatisées ; cet objectif devrait être inscrit parmi les priorités des programmes informatiques du MAEE et des services concernés du Ministère de l’Economie et des Finances ;

- Renforcer l’accueil et le suivi des organisations internationales au Protocole du MAEE. Les gains de temps permis par l’informatisation des procédures pourraient être mis à profit pour une relation plus personnalisée dans une approche « usager » voire « client ». Certains profils de poste devraient être redéfinis dans cette perspective. La possibilité de créer soit une sous-direction dédiée soit une cellule placée sous l’autorité directe du Chef de service pour être l’interlocuteur des organisations internationales (O.I.) mérite d’être aussi explorée.

Les contraintes budgétaires ne sont plus guère propices à des participations substantielles de l’Etat aux programmes immobiliers d’organisations internationales. Deux initiatives seraient cependant de nature à renforcer l’attractivité de notre offre :

- Instaurer un mécanisme d’exonération de la TVA à la source pour les contrats d’études ou de construction, au lieu du système actuel de remboursement après emménagement.

- Mettre à la disposition des organisations internationales un système d’information et de conseil pour leurs programmes immobiliers (qui pourrait être confié à l’Agence français pour les investissements internationaux – AFII) de même que notre expertise en matière de Partenariats Public Privé (à travers la Mission d’appui aux PPP, au Ministère de l’Economie et des Finances).

A signaler le cas particulier, près de Genève, de Divonne, commune française, prête à valoriser sa réserve foncière dans une logique de complémentarité avec le canton de Genève, à l’immobilier saturé.

d) Mettre en place un mécanisme de suivi interministériel de l’accueil des organisations internationales.

Pour développer une nouvelle approche de l’implantation des organisations internationales et se donner les moyens de traiter à temps les dossiers politiques dans ce domaine (comme il aurait été utile de le faire dans « le cas INTERPOL »), il paraît indispensable de disposer d’un outil de pilotage et de suivi interministériel. Pour éviter d’ajouter aux comités existants, cette mission pourrait être confiée au Comité interministériel des réseaux internationaux de l’Etat, au prix d’un ajout aux missions définies par le décret n° 2009-177 du 16 février 2009 (proposition : « Le comité est également chargé de définir les objectifs et les moyens de la politique d’accueil sur notre territoire des organisations internationales »).

***

- Proposition n° 1 -

Il est proposé dans le même temps de nommer en appui de cette politique un ambassadeur chargé de l’attractivité de la France pour les organisations internationales et la diplomatie multilatérale

***

II – IL EST DE L’INTERET BIEN COMPRIS DE NOTRE PAYS DE SAVOIR S’INVESTIR AU COTE DES GRANDES ORGANISATIONS INTERNATIONALES QU’IL ACCUEILLE AFIN DE POURSUIVRE ENSEMBLE DES OBJECTIFS PARTAGES.

L’étude du Conseil d’Etat faisait observer que «la plupart des Etats qui développent une stratégie d’accueil cherchent à mettre en valeur des domaines prioritaires, qui correspondent soit aux secteurs dans lesquels des organisations sont déjà établies soit à des domaines d’excellence». La France est de ce point de vue aussi bien dotée que les Etats hôtes « concurrents ». La cartographie des grandes organisations internationales implantées sur notre territoire s’organise en effet autour de grands axes que l’on retrouve au premier plan de nos préoccupations de politique étrangère. Ce qui nous distingue en revanche des Etats hôtes « concurrents », c’est une moindre propension à faire connaître et à valoriser ces affinités électives. Ainsi, les organisations rencontrées pour l’élaboration de ce rapport expriment souvent le souhait de voir la France faire preuve d’un intérêt plus actif pour leur activité.

Les initiatives proposées dans cette partie du rapport reposent sur la conviction qu’une coopération renouvelée entre la France et les grandes organisations internationales implantées sur le territoire, outre qu’elle servirait nos objectifs dans les domaines concernés, contribuerait fortement à restaurer l’image de notre pays en tant qu’Etat hôte et de ce fait son attractivité. Ces propositions concernent quatre champs d’action prioritaires face aux défis que la France doit relever : la gouvernance économique internationale ; la coopération au service de la sécurité du citoyen ; la défense des droits de l’homme et la démocratie ; la promotion du dialogue entre les cultures, de la circulation des idées et de l’éducation pour tous.

Enfin, il est apparu indispensable de traiter dans cette partie de la question du Centre de conférences internationales : le dimensionnement d’un tel projet – et par suite l’évaluation de sa faisabilité dans le contexte économique et budgétaire actuel – suppose au préalable de s’interroger sur les besoins qu’il devrait satisfaire. La réflexion doit par conséquent porter pour commencer sur ce que devrait être aujourd’hui la stratégie de la France en matière de « diplomatie de conférences ».

II.1 – Eriger l’OCDE en pôle de référence pour la gouvernance financière et fiscale.

II. 1.1. Constat

L’amélioration de la transparence et de l’échange de renseignements en matière fiscale est à l’ordre du jour du G20 depuis sa première réunion au niveau des Chefs d’Etat et de gouvernement, qui s’est tenue à Washington en novembre 2008.

Le dernier Sommet du G20 à Cannes, en novembre 2011, a marqué sous l’impulsion de la présidence française une nouvelle étape dans la poursuite de cette priorité. Des résultats concrets y ont été présentés, illustrant l’engagement de la France en la matière :

- l’adhésion des membres du G20 à la Convention d’assistance administrative mutuelle en matière fiscale entre l’OCDE et le Conseil de l’Europe ;

- la publication des rapports et des listes sur différents types de juridictions non coopératives, établis par le GAFI, le Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements en matière fiscale, et le Conseil de stabilité financière ;

- le renouvellement de l’engagement solennel des pays du G20 à promouvoir la conformité aux standards internationaux d’échange d’informations fiscales et financières ;

- les propositions du Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements en matière fiscale visant à son élargissement et à la mise en place d’une assistance technique pour les nouveaux entrants.

L’OCDE joue un rôle de premier plan dans la poursuite de cet objectif,

déjà mis en lumière dans son rapport de 1998 sur les Pratiques fiscales dommageables, établi en réponse à une demande formulée par le G7 à Lyon en 1996. Elle assure les secrétariats du Groupe d’action financière (GAFI), chargé notamment de mettre à jour une liste publique des juridictions non coopératives en matière de lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme, et du Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements en matière fiscale (« Forum fiscal mondial »).

Le plan de travail du Forum fiscal mondial, qui compte aujourd’hui 105 juridictions membres, plus l’Union européenne et neuf observateurs, augure d’une forte croissance de ses activités pour les années à venir. Le rapport d’étape présenté au G20 de Cannes en novembre 2011 (cf. annexe 25) fait état de 59 examens par les pairs achevés à cette date, dont 17 examinent à la fois le cadre législatif et réglementaire (Phase 1) et la mise en œuvre pratique de la norme (Phase 2). Il prévoyait d’achever plus de 40 examens additionnels de Phase 2 et Phase 3 d’ici la fin de 2012 et environ 40 examens complémentaires de Phase 2 d’ici la fin de 2013. Il escompte rendre compte au G20 en 2012 et 2013 des « nouveaux progrès réalisés dans la mise en place d’un contexte fiscal plus équitable et plus transparent » suivant un renouvellement de son mandat pour une nouvelle période de trois ans.

Il convient enfin de relever enfin la forte implication de la France dans les travaux du Forum, à travers notamment la présidence du groupe d’évaluation par les pairs, assurée par le délégué général aux juridictions et aux territoires non coopératifs.

II. 1.2. Perspectives

De l’avis général des personnalités rencontrées, la France et l’OCDE auraient mutuellement à gagner d’une communication plus nourrie et d’une collaboration plus poussée. Chacun s’accorde dans le même temps à reconnaître l’impulsion nouvelle que la présidence française du G20 a favorisée.

Les chantiers de la transparence fiscale, du contrôle des mouvements financiers, et de la lutte contre le blanchiment d’argent ouvrent des perspectives de coopération avec l’OCDE qu’il est essentiel de développer, dans l’intérêt de notre propre politique comme de la visibilité et de l’ancrage de l’OCDE en France.

* * *

- Proposition n° 2 –

Il importe d’envisager à cet effet :

- la réunion à Paris sous l’égide de l’OCDE, à un rythme annuel, d’un forum mondial de la gouvernance financière et fiscale pour valoriser les progrès enregistrés à travers les différentes enceintes spécialisées intergouvernementales (le GAFI et ses groupes régionaux ; le Forum fiscal mondial, …); avec éventuellement un module associant les ONG (Transparency International, …) ;

- d’assurer lors du renouvellement du mandat confié par le G20 au Forum fiscal mondial, en 2013, le renforcement de cette enceinte et de son secrétariat permanent au siège de l’OCDE à Paris.

* * *

Au bout du compte, il s’agit de conforter la place de la France, aux côtés de l’OCDE, comme un des grands pays de référence sur les questions de gouvernance financière et fiscale.

II. 2 – Replacer la France au cœur de la dynamique d’INTERPOL II. 2.1 – Constat

L’historique du cheminement qui a conduit INTERPOL à décider, en novembre 2010, d’installer le futur « Complexe mondial INTERPOL pour l’innovation » à Singapour (cf. § I. 2.1 du présent rapport) permet de cerner rapidement les risques encourus et le défi qu’il nous appartient de relever.

Prévu pour entrer en activité en 2014, le complexe de Singapour bénéficiera d’une conception et de technologies de toute nouvelle génération. Il est à prévoir que ce complexe, à l’appellation explicite, drainera vers lui les projets les plus innovants de l’organisation. Le scénario du pire, qui verrait le siège de Lyon se vider peu à peu de sa substance pour apparaître in fine comme un vestige historique dont la pertinence pourra être contestée, ne relève pas, même si le trait est forcé, du champ de l’impossible. S’il est encore temps de réagir, il est impératif de le faire vite et de manière conséquente.

II. 2.2 – Perspectives

* * *

- Proposition n°3 -

- Il est essentiel que la décision de principe d’une implantation parisienne dans les locaux du 36 Quai des Orfèvres – effectivement disponibles dans 4 à 5 ans, ils offrent une solution idéale tant par leur situation dans la capitale que par leur charge symbolique (et romanesque) – soit officiellement consolidée au plus vite (par une lettre du Premier ministre et/ou un engagement écrit de France Domaine).

* * *

La France sera assurée à cette condition de conserver le siège d’INTERPOL autrement que par la loi de l’inertie et de l’unanimité des membres qu’exige la modification de ses statuts. De surcroît, la visibilité de l’activité diplomatique que le Secrétaire général d’INTERPOL entend mener depuis Paris nous permettra de mieux valoriser sur un plan politique notre investissement en tant qu’Etat hôte.

- Il est aussi important dans le même temps de ne pas laisser se « dévitaliser » le centre de Lyon. L’implantation de ce pôle opérationnel sur notre territoire garantit une pluralité de canaux possibles de coopération (avec Europol) que nos services de police souhaitent voir préserver.

A cet égard, c’est en participant activement aux projets innovants d’INTERPOL que la France favorisera leur maintien et leur développement à partir du siège lyonnais. Plusieurs des principaux projets en cours répertoriés (cf. fiche en annexe xxxx) peuvent relever de cette approche, parmi eux: la dématérialisation des procédures d’extradition ; la lutte contre la piraterie maritime ; le projet «SLTD – Banques» (projet pilote lancé en 2010 par le Bureau de coordination national France d’INTERPOL en coopération avec le secteur bancaire français, dont l’objectif est de pouvoir vérifier que les numéros de documents d’identité fournis par les clients des banques ne sont pas signalés dans la base Interpol des documents de voyage perdus et volés). Méritent encore d’être signalés à ce titre : la base de données sur les enfants disparus ; celle sur les personnes disparues et victimes de catastrophes naturelles ; le renforcement des programmes de lutte contre la cybercriminalité et contre le recyclage de l’argent sale et de la corruption dans le sport de compétition.

II. 3 – Conforter la place de Strasbourg comme capitale européenne de la démocratie et des droits de l’homme.

II. 3.1 – Constat

Siège du Parlement européen mais aussi du Conseil de l’Europe et de la Cour européenne des droits de l’Homme, Strasbourg concentre aujourd’hui une expertise unique en Europe dans les domaines qui touchent à la promotion de la démocratie et à la défense des droits.

C’est pour beaucoup le résultat des initiatives, aussi remarquables que trop rarement mises en valeur auprès de nos concitoyens, prises dans le cadre du Conseil de l’Europe, institué en 1949 et dont le premier Sommet tenu à Vienne en octobre 1993 rappelait la vocation de « garant de la sécurité démocratique, fondée sur les droits de l’Homme, la démocratie et l’Etat de droit ».

Les mécanismes de suivi indépendants mis en place permettent aujourd’hui d’évaluer, et dans une certaine mesure de guider, la mise en œuvre par les Etats membres de la plupart des droits et des principes fondamentaux que le Conseil de l’Europe a pour mission de promouvoir et la CEDH de protéger.

Peuvent être cités à ce titre :

- le Comité européen pour la prévention de la torture (CEPT) ; – le Groupe d’experts sur la lutte contre la traite des êtres humains ; – la Commission européenne contre le racisme et l’intolérance ; – la Commission européenne pour l’efficacité de la Justice (CEPEJ) ; – le Groupe d’Etats contre la corruption (GRECO) ; – le Comité européen des droits sociaux.

Chacun s’accorde cependant à reconnaître que l’impact de ces dispositifs pourrait être renforcé par une meilleure mise en cohérence de leurs travaux, au service notamment d’une appréhension transversale de la défense des droits, ainsi que par la mise en place de synergies avec les services de la Cour européenne des Droits de l’Homme, dont la mission est de veiller au respect de la Convention européenne des Droits de l’Homme.

II. 3.2. Perspectives

L’objectif est de conforter la position de Strasbourg comme le lieu naturel d’accueil des institutions et des forums chargés de définir et de promouvoir une politique des droits de l’Homme et de l’Etat de droit en Europe. Il s’agit aussi de reprendre l’initiative après le choix de Vienne comme siège de l’ agence européenne des droits de l’homme à Vienne récemment créée.

* * *

- Proposition n° 4 -

Il est proposé de mettre en place, sous l’égide du Conseil de l’Europe, un « Forum européen des droits de l’homme », doté d’un secrétariat permanent, qui offrirait aux médiateurs/défenseurs des droits et, le cas échéant, à d’autres acteurs dotés d’une mission similaire, un cadre institutionnel pour l’échange d’expériences et la définition de stratégies. Dédié à une approche transversale de l’exercice par les citoyens de leurs droits fondamentaux, le Forum pourra convier les responsables des mécanismes de suivi indépendants concernés à participer à ses travaux. Il associera également les nombreuses ONG intéressées, accréditées auprès du Conseil de l’Europe.

* * *

- Proposition n° 5 -

L’Institut René Cassin et l’Université de Strasbourg pourraient être invités à prendre l’initiative d’une « Université Européenne des droits de l’Homme », sous la forme d’un réseau européen d’excellence associant universités et centres de recherche de différents pays, et dont le pôle de coordination serait installé à Strasbourg.

* * *

Les possibilités de cofinancement de ces projets par l’Union européenne, en vertu de son adhésion à la Convention européenne des droits de l’Homme, devraient être systématiquement explorées.

Ces projets peuvent également compter sur le dynamisme de la ville de Strasbourg, et des autres collectivités territoriales concernées, dont témoigne le lancement en 2012 d’un « forum mondial de la démocratie » organisé conjointement avec le Conseil de l’Europe.

II. 4 – Impulser à partir de la France le volet euro-méditerranéen d’un programme ERASMUS renforcé.

II. 4.1. Constat

Le programme ERASMUS, en facilitant la mobilité étudiante au sein de l’Union européenne, a plus fait pour l’affirmation de l’Europe que bien des discours. Son extension en direction des jeunes et des étudiants des deux rives de la Méditerranée apporterait une contribution capitale au dialogue des cultures ainsi qu’à une relation fondée sur la connaissance et le respect mutuel entre les pays européens et ceux de la rive Sud.

Sensible à ces enjeux, la Commission européenne a rendu public le 23 novembre dernier un programme ambitieux nommé « ERASMUS pour tous », pour la période 2014-2020. Son budget, en augmentation d’environ 70 % par rapport au programme actuel, devrait permettre de réaliser 800 000 mobilités de jeunes, d’enseignants et de chercheurs par an (84 000 pour la France) au lieu de 400 000 par an aujourd’hui. Ce projet prévoit de doter « ERASMUS pour tous » d’une dimension internationale renforcée et plus visible, qui inclut les pays des deux rives de la Méditerranée.

L’initiative prise par la France, dans le cadre de l’Union pour la Méditerranée (UPM), de créer avec 14 autres pays du pourtour méditerranéen, l’Office Méditerranéen de la Jeunesse (OMJ), permet de développer dès l’année universitaire 2011-2012 les bourses de mobilité aux niveaux master et doctorat. Celles-ci s’accompagneront d’une délivrance des visas simplifiée pour les étudiants sélectionnés et d’une aide à une première expérience professionnelle. En phase expérimentale jusqu’en 2013, ce dispositif devrait contribuer au développement d’une vaste zone de mobilité au sein de l’UPM.

L’agence « Europe Education Formation France » (dite « 2E2F »), basée à Bordeaux, est l’opérateur du volet français du programme pour l’éducation et la formation tout au long de la vie (EFLTV) de l’UE, dont ERASMUS. Son professionnalisme et la solidité de son expérience la vouent à conserver un rôle central dans la mise en œuvre du volet français du futur « ERASMUS pour tous ».

II. 4.2. Perspectives

* * *

- Proposition n° 6 -

Par la densité de ses liens avec la rive Sud de la Méditerranée, par son action de précurseur comme pilote du projet d’Office méditerranéen de la Jeunesse, par la qualité et l’expérience de ses opérateurs (2E2F, Campus France), notre pays a vocation à jouer un rôle central dans la mise en œuvre du programme « ERASMUS pour tous » dans l’espace euro-méditerranéen.

* * *

Il importe de s’y préparer dès maintenant en liaison avec la Commission européenne pour mettre en place, le moment venu, le dispositif institutionnel le plus adapté.

Les questions de la pérennisation éventuelle de l’Office méditerranéen de la Jeunesse à l’issue de sa phase expérimentale, de sa forme juridique et de son lieu d’implantation devraient être aussi prises en compte dans ce dialogue.

Enfin, la France est bien placée pour faire inscrire ces initiatives dans le contexte plus large de la promotion de la tolérance et du dialogue des cultures, et pour identifier les synergies et les complémentarités possibles entre les politiques menées par l’Union européenne et par l’UNESCO. La relance du « Dialogue euro-arabe », initiée par les commissions nationales de l’UNESCO, objet d’une conférence internationale à Vienne les 31 mai et 1er juin prochains, témoigne de la convergence de nos préoccupations (cf. annexe 33).

II. 5. Définir nos objectifs dans le domaine de la diplomatie de conférences afin de se doter des équipements adaptés.

II. 5.1 – Constat

Il ne fait aucun doute que la présence à Paris d’un Centre de conférences internationales moderne, où pourraient être organisés des évènements diplomatiques de dimension mondiale, constituerait un élément fort de l’attractivité de notre capitale. Cette simple réflexion a conduit l’Etat à envisager à deux reprises en vingt ans de lancer la construction d’un tel centre : début 1990, des études approfondies avaient été menées sous l’égide du Secrétariat d’Etat aux grands travaux pour une implantation sur le site où a été construit plus tard le « Musée du quai Branly » ; début 2010, une mission interministérielle, dirigée par M. Noël de Saint Pulgent, avait été chargée d’une étude de faisabilité d’un projet de centre sous l’esplanade des Invalides (cf. annexe 34).

Faut-il pour autant considérer que les besoins de notre diplomatie de conférences suffisent à justifier un tel investissement ? Il est difficile à ce jour de répondre de manière assurée: un recensement des conférences internationales organisées en France par le MAEE de juin 2006 à octobre 2009, réalisé pour la « mission Saint Pulgent », montrait qu’en 40 mois, 25 conférences s’étaient tenues pendant au total 51 jours, soit un taux d’occupation virtuel de 4,25%, et parmi elles, seules deux conférences de très grande ampleur (sommet de l’UPM au Grand Palais et sommet de l’OTAN à Strasbourg). Le pic de l’année 2011, marquée par la conjonction exceptionnelle de notre présidence du G8 et du G20, ne suffit pas à modifier ce constat.

II. 5.2 – Perspectives

Texte de la Question

M. Michel Hunault interroge M. le garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés, sur l’application de la récente réforme de la garde à vue. En ce début d’année 2012, il lui demande s’il peut tirer un bilan de cette réforme.

Texte de la Réponse du gouvernement du 1er mai 2012

Conformément à la volonté du premier ministre, le ministre de la justice et des libertés et le ministre de l’intérieur, de l’outre-mer, des collectivités territoriales et de l’immigration ont mis en place conjointement, dès le mois de mai 2011, une mission d’audit et de suivi de la réforme de la garde à vue résultant de la loi n° 2011-392 du 14 avril 2011. La mission interministérielle s’est fixée pour objectifs, dans les limites d’une période de six mois courant du 1er juin au 30 novembre 2011, d’évaluer les conditions d’application des nouvelles dispositions du point de vue de la direction de la police judiciaire, des pratiques suivies, et de la lutte contre la délinquance, mais aussi de recenser les éventuelles difficultés rencontrées. L’exécution de cette mission conjointe, pilotée par les directeurs de cabinet des deux ministres, a été confiée, pour le ministère de la justice et des libertés, à la direction des affaires criminelles et des grâces et, pour le ministère de l’intérieur, aux directions générales de la gendarmerie et de la police nationales. L’institut national des hautes études de la sécurité et de la justice ainsi que des parlementaires ont également contribué aux travaux de la mission. Ceux-ci permettent de mettre en évidence : – une diminution notable du nombre de garde à vue, de 23,2 % sur la période de juin à octobre 2011, par rapport à celle de juin à octobre 2010 ; – une assistance de l’avocat sollicitée dans un peu plus d’un tiers des mesures de garde à vue, soit 38 % dans les services relevant de la police nationale et 31,4 % dans ceux relevant de la gendarmerie nationale, la demande étant satisfaite dans près de neuf cas sur dix ; – un accroissement des diligences devant être réalisées par les officiers et agents de police judiciaire ; – un renforcement du rôle de direction de la police judiciaire par les magistrats du parquet, notamment au titre du contrôle de la régularité et de la pertinence de la mesure de garde à vue.

XIII^e législature


Session ordinaire de 2011-2012



Compte rendu
 intégral

Séance du mercredi 1 février 2012

Protection de l’identité

Discussion, en nouvelle lecture, 
d’une proposition de loi

Discussion Générale 

M. Michel Hunault. Madame la présidente, mes chers collègues, comme l’ont rappelé le ministre et le rapporteur, après deux lectures à l’Assemblée nationale et au Sénat, et l’élaboration par la commission mixte paritaire d’un texte reprenant la version adoptée par le Sénat, nous abordons à nouveau l’examen de cette proposition de loi relative à la protection de l’identité, sur laquelle j’espère que nous parviendrons à trouver un accord.

S’il est un point sur lequel nous nous accordons tous, sur tous les bancs de cet hémicycle, c’est bien la nécessité de lutter contre le véritable fléau qu’est l’usurpation d’identité. Ce phénomène, comme l’a rappelé notre rapporteur, fait aujourd’hui plus de 200 000 victimes. Et j’insiste sur le mot « victime », car si ce texte nous est soumis, c’est bien en vue de leur venir en aide.

Le souci des libertés n’est pas partagé d’un seul côté de cet hémicycle. Mais il faut bien que nous trouvions une solution à un problème qui existe. C’est le but de cette proposition de loi. Il n’est pas toujours inutile de rappeler les objectifs des textes dont nous discutons.

Au-delà de la question de l’existence même d’un fichier, nous sommes appelés à débattre de ce qui constitue le cœur de la réforme : l’architecture du fichier destiné à centraliser les données biométriques, ainsi que les garanties qui les entourent.

Poser la question de l’architecture d’un fichier central biométrique, c’est s’interroger sur l’opportunité d’une telle mesure au regard des droits et des libertés fondamentaux dont chacun de nos concitoyens est en droit d’exiger le respect, notamment pour la protection de son intimité. Ces droits et libertés, nous devons les concilier avec la nécessité pour les services de police et de renseignement de disposer d’outils, de répertoires qui leur permettent de remplir efficacement leurs missions. Car, au-delà des polémiques, c’est bien de la sécurité qu’il s’agit, celle que l’État doit garantir à chacun.

Et je note, malgré le départ de nos collègues socialistes, qu’à chaque fois, monsieur le ministre, que vous-même ou vos prédécesseurs nous avez proposé de doter vos services de fichiers, il y a toujours eu des oppositions. Je n’aurai pas la cruauté de les rappeler à cette tribune. Et l’on sait aujourd’hui qu’en matière de recherche criminelle, ces fichiers ont permis de retrouver un certain nombre d’auteurs et d’élever considérablement le taux d’élucidation.

M. Philippe Goujon, rapporteur. Il a doublé !

M. Michel Hunault. J’entends certains de mes collègues parler de la CNIL. Je respecte cette institution, qui est là pour garantir les libertés individuelles. Mais je n’oublie pas, monsieur le ministre, et je veux le dire solennellement à cette tribune, que quand vous êtes venu devant la commission pour parler de la sécurité des biens et des personnes, le représentant de la nation que je suis – au même titre que ses 576 collègues – vous a interrogé sur la position de la CNIL, qui combat mes amendements tendant à autoriser les caméras autour des établissements scolaires afin d’accroître la sécurité des lycéens et des collégiens victimes du racket et du trafic de drogue, et que j’ai reçu le lendemain une lettre de la nouvelle présidente de la CNIL s’étonnant qu’un député de la République puisse oser demander au ministre de l’intérieur que l’on installe à nouveau des caméras. Eh bien oui, j’assume ici, à la tribune de cet hémicycle, devant mes électeurs et devant la nation, qu’il est de notre mission d’assurer la sécurité des biens et des personnes.

M. Philippe Goujon, rapporteur. Absolument !

M. Michel Hunault. Mes engagements, notamment au sein de la commission des droits de l’homme du Conseil de l’Europe, où j’ai siégé durant dix-huit ans, démontrent que je suis au moins aussi attaché que tout autre aux libertés individuelles. Mais je suis à vos côtés, monsieur le ministre, quand il s’agit de doter vos services des moyens indispensables pour qu’ils puissent s’adapter aux nouvelles formes de la criminalité. Et l’usurpation d’identité est une forme de criminalité organisée, dont 200 000 de nos compatriotes sont victimes, et contre laquelle ce texte a pour but de lutter efficacement.

Plutôt que de donner des leçons en matière de respect des libertés, chacun devrait mesurer ses propos. Personne n’a le monopole de la défense des libertés individuelles.

Le dispositif que vous nous proposez, monsieur le rapporteur, est équilibré. La rédaction de l’article 5 proposée par le Sénat enlève à la proposition de loi tout son sens, à savoir la protection de l’identité. Comment éviter à nos concitoyens de se trouver dépossédés de leur identité s’il est impossible d’identifier les fraudeurs ? C’est là une question de bon sens, qui appelle la réponse que vous nous proposez.

Il me semble qu’on aurait pu faire l’économie d’un débat sur le point de savoir lequel, du député ou du sénateur, serait le plus soucieux de l’efficacité. Dans un régime qui compte deux chambres, elles ont une égale légitimité démocratique. Et je suis de ceux qui pensent que les deux chambres sont utiles.

Je me félicite que le texte adopté par notre assemblée en deuxième lecture ait retenu la technique du lien fort. Ces dispositions sont les bienvenues. En deuxième lecture, nous avons apporté des garanties juridiques importantes, afin de préserver les libertés fondamentales de nos concitoyens. C’est même M. Blisko qui l’a dit tout à l’heure : il est nécessaire de recueillir l’autorisation du juge pour avoir accès à certaines données.

Monsieur le ministre, nous avons débattu hier soir d’une proposition de loi relative à la simplification du droit. Je me suis élevé contre l’amendement à l’article 59 qui a affaibli le dispositif de lutte contre le blanchiment. Il se trouve que j’ai été le rapporteur des lois de lutte contre le blanchiment et la corruption. Vous savez que l’économie souterraine est une réalité. Je pense que ce n’est pas le moment de baisser la garde.

J’avais par ailleurs déposé un amendement tendant à permettre à vos services, avec l’autorisation du juge, de procéder à l’ouverture des coffres de voiture, ce qui n’est aujourd’hui possible que pour les services de douane. On m’a dit que mon amendement était irrecevable. Notre souci doit être de proposer des textes équilibrés. Or la sécurité est la première des libertés.

M. Yvan Lachaud. Très bien !

M. Christian Vanneste. Montesquieu.

M. Michel Hunault. C’est une mission régalienne, que vous vous efforcez de mener à bien, monsieur le ministre. Lutter contre les délinquants, avoir un langage de fermeté, ce n’est pas forcément populaire. Mais il y a une exigence qui est commune au ministre et au législateur : nous ne sommes pas là pour plaire, nous sommes là pour remplir notre mission. Je regrette qu’il y ait un déséquilibre dans certains textes que vous voulez faire passer, monsieur le ministre.

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Session ordinaire de 2011-2012



Compte rendu 
intégral

Deuxième séance du mardi 10 janvier 2012

Exécution des peines

Discussion, après engagement de la procédure accélérée, d’un projet de loi

Discussion générale 

M. le président. La parole est à M. Michel Hunault.

M. Michel Hunault. Notre collègue Urvoas vient de conclure son propos en estimant que ce projet de loi était inutile. Je ne le pense pas. Il vise au contraire à répondre à un défi que nous lance aujourd’hui la population : celui de la crédibilité de notre système judiciaire et de la confiance qu’il peut inspirer.

À quoi sert ce projet de loi ? À répondre au problème de l’exécution des peines. Je salue à cet égard le travail de la commission des lois, et en particulier le rapport sur l’exécution des peines qui est à l’origine du projet de loi.

Le problème est réel : plusieurs dizaines de milliers de peines d’emprisonnement prononcées chaque année ne sont jamais exécutées. Le projet de loi tente d’y répondre.

J’ai entendu les différents intervenants. Les places de prison sont-elles trop nombreuses dans notre pays ? La question est légitime. Avec 60 000 places de prison, la France se situe dans la moyenne des grandes démocraties. Grâce aux 20 000 places supplémentaires que vous proposez de créer, monsieur le garde des sceaux, notre pays resterait dans les normes internationales.

La prison est-elle utile ? Oui, bien sûr.

Rappelons à l’opposition qu’en dix ans nous avons voté une loi pénitentiaire et mis en place des mécanismes susceptibles de contrôler la vie en prison – je pense en particulier à la création de la fonction de Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Aussi, si ce que vient de déclarer notre collègue Jean-Jacques Urvoas concernant des manquements à la loi pénitentiaire s’avérait, et donc si les accusations qui ont été prononcées à cette tribune se révélaient exactes, ce serait inadmissible, du fait même qu’il existe un Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Nous avons d’autre part la faculté, comme parlementaires, d’aller voir ce qui se passe derrière les barreaux, car la loi doit être respectée par tous. Pour autant, on devrait être assez prudent lorsque l’on porte de telles accusations.

J’ai noté avec satisfaction que plusieurs orateurs ont fait état des travaux du Conseil de l’Europe. Nous avons traduit dans les différents projets et propositions de loi examinés depuis maintenant cinq ans certaines dispositions concernant notamment la charte pénitentiaire et la réactualisation des règles pénitentiaires. Personne ne pourra nier que la loi pénitentiaire, le contrôle général des prisons et le programme de modernisation des établissements vétustes sont à porter à l’honneur de cette majorité.

Reste l’aménagement des peines. Je dirai à cet égard à mon collègue Éric Ciotti, avec qui j’ai eu certains échanges sur cette question, que je ne comprends pas comment le groupe UMP a pu s’opposer à un amendement que j’avais eu l’honneur de défendre au nom des députés du Nouveau Centre, et qui visait à ce que les remises de peine ne soient plus automatiques, mais tiennent compte de la dangerosité des détenus, notamment en matière de récidive criminelle. Il y a là une exigence : s’il y a des remises de peine, elles sont sûrement nécessaires, mais il faut redonner tout son rôle au juge de l’application des peines quant à l’appréciation de la dangerosité des détenus.

À cet effet, monsieur le garde des sceaux, je vous invite une nouvelle fois, au nom de mes collègues du Nouveau Centre, à retenir un critère objectif de dangerosité, à savoir le crime qui a déjà été commis. On doit en tout cas, afin que le détenu ne récidive pas, prendre en compte la dangerosité. C’est un élément essentiel, sur lequel on peut trouver un consensus.

Je rappelle à mes collègues de l’opposition que nous avons fait des efforts pour mettre en place des alternatives à l’emprisonnement, tel le bracelet électronique. Plus de 10 000 condamnés chaque année en portent un. On a même été jusqu’à permettre, dans la loi pénitentiaire, l’aménagement de la sanction : c’est ainsi qu’aujourd’hui un condamné à deux ans d’emprisonnement ne va pas en prison, ce qui est d’ailleurs une vraie source d’interrogation pour nos concitoyens. Si l’on veut en effet redonner confiance dans la justice, il faut, en face de la condamnation, une réalité de la peine d’emprisonnement. On peut ne pas être d’accord sur le seuil, mais il faut une certitude de la peine lorsqu’il y a condamnation. Votre projet de loi, monsieur le garde des sceaux, répond à cette exigence.

Je ne peux, avant de terminer – j’ai en effet promis à mes collègues qui veulent intervenir ce soir de ne pas utiliser l’intégralité de mon temps de parole –, que vous faire remarquer, monsieur le garde des sceaux, que s’il est très bien de faire voter des projets de loi, encore faut-il que les moyens humains et financiers suivent.

Nous sommes, en ce 10 janvier, en pleine période de rentrée solennelle de nos tribunaux, et je sais que vous êtes au courant de ce qui s’y dit et de ce qui s’y passe. Nos magistrats doivent appliquer des textes qui sont modifiés assez régulièrement. Ils ont besoin, comme les greffiers et tous les acteurs de la chaîne pénale, de moyens humains. Les budgets que vous nous avez fait voter, et encore tout récemment, ont permis, dans un contexte budgétaire et économique extrêmement difficile, de faire porter l’effort sur la justice : c’est le seul budget qui ait été en augmentation constante au cours de ces dix dernières années. Pour autant, monsieur le garde des sceaux, on ne saurait aborder ce texte sans évoquer les moyens humains et financiers. À cet égard, il est particulièrement important de dire à cette tribune, comme vous l’avez fait, notre solidarité et notre reconnaissance envers tous les acteurs de l’ordre judiciaire et pénitentiaire, qui ont une mission particulièrement importante devant l’exigence d’ordre public. On ne dira jamais assez que la sécurité est la première des libertés.

Nos collègues de l’opposition ont regretté que nous ayons voté de nombreux textes au cours de cette législature. Si l’on veut bien porter un regard objectif sur ce que nous avons voté, on verra que nous avons été très loin dans la garantie des libertés fondamentales. Pour autant, mettre les victimes en perspective est aujourd’hui une exigence, de même que valoriser la mission de tous les acteurs de l’ordre judiciaire et pénitentiaire. Ce sont là, je crois, des objectifs qui, loin d’être contradictoires, répondent à une réelle exigence.

Enfin, s’agissant des programmes des nouvelles prisons, une vraie interrogation existe. Vous en avez vous-même fait état en commission, monsieur le garde des sceaux : elle porte sur le montant des loyers dans le cadre de partenariats public-privé. Cependant, il s’agit d’un effort financier nécessaire de la nation pour assurer la dignité de toute personne, quoi qu’elle ait pu faire pour être privée de liberté, et c’est à ce titre que je vous apporte ce soir le soutien du groupe du Nouveau Centre. (Applaudissements sur les bancs des groupes NC et UMP.)

M. le président. Merci, mon cher collègue, pour la concision de votre propos, qui est une marque de respect à l’égard de vos collègues et qui, je l’espère, inspirera les orateurs suivants…

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Session ordinaire de 2011-2012



Compte rendu
 intégral

Séance du mardi 13 décembre 2011

Protection de l’identité

Discussion, en deuxième lecture, 
d’une proposition de loi

Discussion générale

Mme la présidente. Dans la discussion générale, la parole est à M. Michel Hunault.

M. Michel Hunault. L’objectif poursuivi en matière d’usurpation d’identité nous réunit. M. le ministre et M. le rapporteur ont fort bien rappelé les enjeux de ce texte. Nos collègues de l’opposition l’ont souligné, ces usurpations d’identité sont un drame. Il y a donc un consensus sur les objectifs de cette proposition de loi que nous examinons en deuxième lecture. Des questions légitimes se posent toutefois. Ainsi, la réponse apportée par ce texte garantit-elle ou non les libertés fondamentales auxquelles le ministre, le rapporteur et l’ensemble de la représentation nationale sont attachés ?

Vous avez apporté des réponses, monsieur le ministre, comme M. le rapporteur, et le groupe du Nouveau Centre votera ce texte. Vous vous êtes tous deux référés à l’arrêt du Conseil d’État et à l’avis de la CNIL. À partir du moment où nous avons la réponse à ces légitimes préoccupations, nous pouvons voter ce texte.

M. Urvoas a voulu faire peur en parlant d’un fichier de 40 millions de Français et en énumérant des mesures relatives aux fichiers que la majorité a votées depuis dix ans. Nous avons bien fait de les voter, monsieur le ministre, et M. Urvoas aurait pu parler de ceux que l’opposition a combattus. Or quelle est la finalité de ces fichiers ? C’est de combattre la délinquance. Nous parlons de l’usurpation d’identité, mais certains fichiers ont servi à élucider des crimes. Vous nous avez apporté des garanties en précisant qu’il ne sera pas possible de croiser les fichiers, que les données biométriques ne pourront pas non plus être associées, et vous avez surtout rappelé que certains usages se feront sous le contrôle du juge. Vous avez répondu à de légitimes préoccupations, et je rappelle que l’opposition n’a pas le monopole des garanties fondamentales et des libertés publiques.

Nous partageons le diagnostic et la finalité de ce texte qui vient en deuxième lecture. Grâce au travail remarquable du rapporteur, Philippe Goujon, nous avons eu à la commission des lois des discussions s’appuyant sur l’avis du Conseil d’État et celui de la CNIL. Nous pouvons donc le voter avec confiance.

Je précise tout de même à nos compatriotes qui se posent de légitimes questions sur ce texte qu’il est question non de les ficher, mais d’apporter des réponses à un drame dont sont victimes des milliers d’entre nous chaque année. Je crois que ce texte y contribuera. (Applaudissements sur de nombreux bancs du groupe UMP.)

Mercredi 7 décembre 2011

Séance de 9 heures 30

Compte rendu n° 17

La séance est ouverte à 9 heures 30.

Présidence de M. Jean-Luc Warsmann, président.

La Commission examine, sur le rapport de M. Guy Geoffroy, la proposition de résolution européenne sur la proposition de directive relative à la mise en place d’un système européen de collecte et de traitement des données des dossiers passagers (données PNR) (n° 3962).

M. Guy Geoffroy, rapporteur. Notre Commission est saisie, en application de l’article 151-6 du Règlement, d’une proposition de résolution que j’ai eu l’honneur de déposer au nom de la commission des Affaires européennes, le 16 novembre 2011, sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l’utilisation des données des dossiers passagers – les « données PNR (Passenger name record)» – pour la prévention et la détection des infractions terroristes et des formes graves de criminalité, ainsi que pour les enquêtes et les poursuites en la matière.

Notre réunion de ce jour s’inscrit dans la continuité d’un travail que nous avons déjà effectué, en complément des travaux de la commission des Affaires européennes. Nous avons en effet déjà adopté sur le même sujet, le 30 septembre 2009, une résolution par laquelle nous exprimions le souhait d’un texte plus équilibré, ce qui est le cas du projet de directive que nous examinons ce matin.

À l’époque, notre Commission avait adopté une proposition de résolution que j’avais déposée, au nom de la commission chargée des affaires européennes, le 11 février 2009. Elle portait sur la proposition de décision-cadre du Conseil relative à l’utilisation des données des dossiers passagers à des fins répressives. Les nouvelles dispositions du Règlement de l’Assemblée nationale n’étant pas alors entrées en vigueur, notre Commission avait dû se saisir de cette proposition pour qu’elle puisse devenir définitive.

Quel est l’intérêt de la collecte des données PNR dans la lutte contre le terrorisme ? C’est un débat récurrent. Depuis le 11 septembre 2001, nos amis Américains, suivis par d’autres pays du monde, ont mis en place des dispositions visant à utiliser ces données dans la lutte contre le terrorisme et la criminalité grave. Parallèlement, il importe de faire respecter un équilibre qui tienne compte des droits fondamentaux des citoyens qui voyagent. Cette question sous-tend nos réflexions et celles de la commission des affaires européennes.

Il importe par ailleurs, dans le dialogue entre l’Europe et les États-Unis, de rester conscients du fait que les attentats du 11 septembre ont été commis sur le territoire américain à partir de vols intérieurs. Si donc nous comprenons la nécessité d’utiliser les données personnelles, cette utilisation doit se faire dans le souci d’un véritable équilibre. Or, comme je l’ai déjà dit le 30 septembre 2009, l’accord de 2007 n’est pas un accord, car il nous a été imposé par les États-Unis et nous avions alors dénoncé son caractère peu équilibré.

L’objet de la proposition de résolution européenne dont nous discutons aujourd’hui est de mettre en place un système de collecte et de traitement des données PNR pour la lutte contre le terrorisme et la criminalité grave à l’échelle européenne, afin de nous doter d’un outil de travail qui nous permette d’être plus cohérents dans l’approche de ces questions sur le territoire européen, sachant que la mobilité des personnes exige que nous soyons beaucoup plus au clair sur ces questions. Lorsque nous aurons mis en place un dispositif à l’échelle européenne, nous serons mieux armés pour un dialogue équilibré et constructif avec l’ensemble de nos partenaires internationaux, qu’il s’agisse des États-Unis ou d’autres pays, comme l’Australie et le Canada, avec lesquels nous dialoguons toujours en vue d’une négociation finale. Les stratégies de ces trois pays ont changé depuis le 11 septembre, mais des pays membres de l’Union ont également commencé à prendre des dispositions. Ainsi, la Grande-Bretagne possède sans doute le régime le plus avancé en la matière et peut se prévaloir d’une certaine efficacité. Nous utilisons, quant à nous, l’ensemble des données PNR pour poursuivre et prévenir diverses infractions.

La Belgique et la Suède utilisent les données PNR à des fins douanières ou de lutte contre le terrorisme, avec de premiers résultats très appréciables : entre les deux tiers et 95 % des saisies de drogue résultent exclusivement ou presque exclusivement du traitement des données PNR. La douane française atteint des statistiques comparables, par exemple à l’aéroport de Roissy-Charles de Gaulle. La Commission européenne a également fourni des exemples de cas avérés dans lesquels les données PNR avaient permis de démanteler des réseaux de trafic d’êtres humains.

Comme je l’ai indiqué, notre Commission s’est prononcée en 2009 sur une proposition de décision-cadre, datant de 2007. Notre position s’articulait autour de cinq points, qui restent d’actualité même si le projet de directive est désormais mieux équilibré.

Tout d’abord, la proposition de résolution jugeait indispensable d’assurer le plein respect des droits fondamentaux, notamment du droit à la vie privée et du droit à la protection des données. Elle rappelait ensuite l’importance de la question de la durée de conservation des données, proposant de ramener cette durée à un délai raisonnable, compris entre trois et six années, alors que la proposition initiale de la Commission européenne prévoyait une durée de conservation de treize ans, dont huit dans une base « inactive ». La résolution de 2009 estimait également que les données sensibles, relatives par exemple au handicap ou au régime alimentaire permettant de déduire l’appartenance à une religion, devaient faire l’objet de « protections spécifiques et cohérentes ». Elle jugeait encore indispensable un encadrement plus strict des transferts de données vers des États tiers. Enfin, elle estimait nécessaire de rechercher une réciprocité croissante de l’accès aux données PNR.

Bien que difficile et encore déséquilibré, le dialogue avec les États-Unis progresse. Je présenterai d’ailleurs ce soir devant la commission des Affaires européennes une communication sur l’accord qui vient d’être conclu entre l’Union européenne et les États-Unis.

La présente proposition de résolution vise à exprimer notre opinion sur la directive qui nous est proposée, qui a pour finalités la détection et la prévention des infractions terroristes et des infractions graves, ainsi que les enquêtes et les poursuites en la matière. Les vols visés seraient les vols internationaux à destination ou en provenance des États membres.

La question des vols intra-européens, sur laquelle un amendement du groupe SRC nous permettra de revenir plus en détail, est problématique. En effet, pour des motifs de proportionnalité, ces derniers avaient été exclus du dispositif. Or, je le répète, les attentats du 11 septembre ont été commis à partir de vols internes aux États-Unis : il ne faut pas exclure a priori les vols intra-européens du dispositif, sous peine de vider celui-ci de sa substance ab initio. Du reste, les services opérationnels, que j’ai rencontrés dans le cadre de la préparation du rapport d’information que j’ai rédigé au nom de la commission des Affaires européennes, ont tous remis en cause cette exclusion, qui ferait perdre au projet une grande partie de son utilité. Une nouvelle rédaction est donc à l’étude, qui permettrait aux États membres de sélectionner les vols pour lesquels ils souhaitent disposer des données des dossiers passagers. C’est pourquoi le point 7 de la proposition de résolution affirme que les vols intra-européens ne doivent pas, par principe, « être exclus du champ d’application de la directive ».

La durée de conservation des données prévue par le projet de directive serait nettement plus raisonnable que celle proposée en 2007, qui était de treize années au total. Cette durée doit être précisément justifiée. Le dispositif de la directive qui nous est proposée est passé d’un excès à l’autre : les données ne seraient conservées que trente jours puis, pendant une durée de cinq ans, après que les éléments nominatifs auront été masqués.

Cette durée de conservation de trente jours seulement ne manquera pas d’engendrer des difficultés. Dans la recherche du juste équilibre entre la lutte contre le terrorisme et la protection des droits fondamentaux, il conviendra de veiller à ce que l’outil conserve toute sa pertinence opérationnelle. Des doutes très sérieux ont été émis sur cette durée de conservation, car des enquêtes pourraient être freinées si les données n’étaient plus utilisables à compter du trente et unième jour.

Les autorités françaises souhaitent – et la commission des Affaires européennes partage ce souhait – que le premier délai de conservation soit porté à un an, durée qui me semble tout à fait justifiée. Pour certaines formes de criminalité en effet, on observe fréquemment une stratégie consistant à masquer le travail préparatoire par des trajets séquencés, un vol étant suivi d’un second quelques mois plus tard. Dans ce cas, une durée de conservation d’un mois risquerait de vider le projet de directive de son effectivité.

La directive prévoit également dans chaque État membre la création d’une unité de renseignements « passagers » destinée à recevoir les données transférées par les compagnies aériennes et à les exploiter, puis à fournir les résultats de ces analyses aux autorités nationales compétentes.

Le projet de directive exclut, en outre, clairement l’utilisation des données « sensibles ». Il faut néanmoins veiller à ce que la rédaction du texte n’exclue par toutes les données au motif qu’elles seraient sensibles. Ainsi, des indications relatives au sexe, à l’âge et à la nationalité pourraient parfois être d’une grande utilité.

Enfin, les transferts de données vers les États tiers, question particulièrement sensible, seraient bien mieux encadrés qu’ils ne l’étaient dans le projet inabouti de décision-cadre de 2007, avec notamment l’obligation de recueillir l’accord de l’État membre d’origine des données avant le transfert, ce qui semble la moindre des choses.

Malgré les progrès réalisés, il faut aussi constater, comme l’a acté la commission des Affaires européennes, que le contrôleur européen de la protection des données et le G29, qui regroupe les autorités de protection des données européennes, ainsi que l’Agence européenne des droits fondamentaux, ont émis des avis négatifs sur le texte. Ils estiment notamment que la proportionnalité et la nécessité de la mesure ne sont pas suffisamment justifiées. L’équilibre ne serait pas atteint entre les risques et les moyens mis en œuvre. Ces réserves ne doivent cependant pas bloquer notre réflexion, ni le soutien qu’il faut apporter à l’évolution positive de ce dossier, même si certaines cours constitutionnelles nationales – celles de l’Allemagne, de la Bulgarie et de la Roumanie – ont rendu récemment des arrêts qui font peser des risques sur la possibilité d’établir des régimes de collecte de données de grande ampleur et systématique.

Pour résumer, ce projet de directive est bien plus satisfaisant que la proposition de décision-cadre de 2007, ce que rappelle et salue le point 5 de la proposition de résolution.

Nous ne pouvons que souhaiter que cet instrument aboutisse, et cela pour deux raisons. Tout d’abord, il existe un réel risque de voir coexister au sein de l’Union plusieurs systèmes. Il serait très dommageable que plusieurs dispositifs PNR coexistent à l’échelle européenne et soient mal articulés. Ce serait là un motif de fragilité tant interne que dans notre partenariat avec nos amis Australiens, Canadiens et Américains. Disposer d’un accord européen sur ce sujet serait un grand atout dans ce dialogue. Sans entrer dans le détail de l’accord qui vient d’être finalisé entre l’Union européenne et les États-Unis en matière de PNR, je puis vous indiquer que la période de conservation des données a été fixée à six mois, ce qui conduira très certainement le dispositif européen à se caler sur cette durée. Ce serait là un élément de la cohérence nécessaire au sein de l’Union européenne et vis-à-vis de nos partenaires.

Je souhaite qu’à l’instar de la commission des Affaires européennes, qui l’a adopté à l’unanimité au prix de quelques modifications, nous puissions adopter ce projet de résolution.

Mme Marietta Karamanli. Cette proposition de directive, qui fait suite à la proposition de 2007, présente des améliorations relatives à la protection des données et restreint le champ d’application du dispositif et les conditions de traitement des données PNR. Sur le fond, cependant, la très grande masse des informations traitées et l’évaluation systématique de tous les passagers suppose que soient démontrés à la fois son impact par rapport au résultat visé et la proportionnalité des mesures utilisées de façon courante en l’absence de critères évaluant objectivement le risque terroriste, c’est-à-dire l’importance de ce risque et sa fréquence.

Nous avons présenté plusieurs amendements, qui apportent des précisions importantes, dans la mesure où la qualité du dispositif et son acceptation juridique, politique et sociale sont directement liées à la limitation des dérogations qu’il prévoit en matière d’utilisation des données personnelles.

M. Michel Hunault. Je souhaiterais savoir quel est le statut du contrôleur européen des données ? S’agit-il d’une autorité indépendante et peut-il faire rapport aux parlements nationaux sur la mise en place de ce dispositif ?

M. Philippe Gosselin. Je me réjouis que la représentation nationale puisse intervenir au moyen de telles résolutions. La directive proposée a l’intérêt d’offrir un système unique qui permettra de peser davantage à l’extérieur, ainsi qu’un meilleur encadrement du transfert des données vers des États tiers, une meilleure proportionnalité et une meilleure réciprocité, mais des progrès restent nécessaires en vue d’une proportionnalité encore plus adaptée. Le dispositif proposé présente en outre quelques limites, rappelées par le rapporteur et liées notamment aux réserves émises par les cours constitutionnelles allemande, bulgare et roumaine et par le G29, qui réunit l’ensemble des équivalents européens de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL).

M. Philippe Goujon. Les données PNR ont fait la preuve de leur efficacité dans la lutte contre le terrorisme et la grande criminalité, et votre rapport d’information, monsieur le rapporteur, évoque les résultats très importants obtenus par les douanes françaises grâce à l’utilisation de ces données par les cellules de ciblage de Roissy. De fait, pas moins de 80 % des saisies de cocaïne sont imputables à l’utilisation de ces données, qui se traduit par des taux de réussite sept fois supérieurs à ceux obtenus par d’autres méthodes d’analyse.

Des mesures de formation spécifique des agents chargés de ciblage, visant à mieux les confronter aux réalités de ce contrôle, sont-elles envisagées ?

Au Royaume-Uni, pays très en avance dans ce domaine, le recours à ces méthodes a permis d’interpeller 89 000 personnes, dont des terroristes et des trafiquants d’être humains, grâce à un ciblage sur la base de critères prédéfinis. Quel calendrier préconisez-vous pour la mise en place d’un tel système ? Celui-ci, s’il s’applique aux vols intérieurs, permettrait-il d’alléger les formalités d’embarquement, lesquelles donnent lieu à des contrôles très tatillons mais peu efficaces ?

Enfin, alors que nous allons, je l’espère, adopter prochainement une proposition de loi relative à la protection de l’identité, l’introduction de ce nouveau titre sécurisé sera-t-il un apport supplémentaire à la sécurisation des déplacements aériens qui fait l’objet de la résolution que nous examinons ?

M. le rapporteur. Madame Karamanli, les amendements que vous défendrez tout à l’heure nous permettront de poursuivre l’échange.

Monsieur Hunault, le contrôleur européen des données a été créé par le règlement n° 45/2001 du 18 décembre 2000, qui établit l’indépendance institutionnelle de cette autorité de contrôle. Nous devrons nous renseigner pour savoir s’il est possible d’obtenir de cette autorité d’autres rapports que son rapport annuel, car il serait en effet pertinent de pouvoir mobiliser toutes les informations qu’elle est susceptible de mettre à notre disposition.

Monsieur Gosselin, je souscris à votre jugement selon lequel il reste encore des progrès à faire. À cet égard, les parlements nationaux peuvent jouer, aux côtés de leurs gouvernements, un rôle important. Depuis l’origine, soit depuis une dizaine d’années, la position de la France sur les PNR a toujours tenu grand compte des délibérations de l’Assemblée nationale, et M. Jacques Barrot, lorsqu’il était Commissaire européen chargé de la justice et des affaires intérieures, a tenu à intégrer à l’échelle de la Commission européenne certaines recommandations et observations formulées par notre assemblée.

Monsieur Goujon, la nécessité d’une formation spécifique des personnels en vue d’un ciblage équilibré, mais utile, n’a pas échappé aux responsables des services des douanes, que j’ai eu l’occasion d’auditionner dans le cadre de la préparation de mon rapport pour la commission des Affaires européennes. Ces personnels sont effectivement formés pour répondre aux préoccupations que vous exprimez.

Il ne me semble pas, en revanche, que les dispositions que nous examinons permettent d’envisager un allégement des contrôles à l’embarquement, car elles portent sur les données, et non pas sur les matériels, et ne sauraient éliminer tous les risques à ce niveau.

Quant au titre sécurisé, les informations qu’il contient sont différentes de celles qui sont recueillies au titre des données PNR : il s’agit plus d’une complémentarité que du remplacement des unes par les autres.

La Commission passe à la discussion des amendements déposés à l’article unique de la proposition de résolution européenne.

XIII^e législature


Session ordinaire de 2011-2012



Compte rendu
 intégral

Première séance du jeudi 3 novembre 2011 

Sécurité

M. Michel Hunault. Madame la présidente, madame la ministre, chers collègues, mes deux collègues du groupe socialiste et du groupe GDR ont dit que ce dernier budget de la législature était l’occasion de faire un bilan sur la sécurité. Eh bien, ce bilan, faisons-le !

Madame la ministre, le groupe Nouveau Centre a, pendant cinq ans, voté les budgets de la sécurité. Pourquoi ? Le groupe socialiste vient, une nouvelle fois, de nous donner une leçon. Mais, monsieur Urvoas, j’ai sous les yeux un résumé des propositions de la fondation Terra Nova pour « changer la politique de sécurité ». Et l’on dit que ce rapport est issu de vos travaux.

Je note avec étonnement les propositions du parti socialiste en matière de sécurité.

La première, qui va sûrement améliorer la sécurité, consiste à revenir sur la réforme du statut de la gendarmerie et de la police. Comme si c’était une priorité !

Je note également, tenez-vous bien – mais je voudrais aussi que les Français, au-delà de notre hémicycle, nous écoutent – la proposition de « supprimer les peines de prison pour les mineurs, sauf en cas d’atteinte grave aux personnes. » Vous tous qui n’avez pas encore dix-huit ans, vous pouvez commettre des délits, vous ne risquez rien, il n’y aura pas de prison !

Le groupe socialiste n’a voté aucun budget en cinq ans. Plus grave, il s’est opposé à toutes les initiatives que nous avons prises pour améliorer l’efficacité et conforter le rôle de nos policiers et de nos gendarmes – je le dis devant Mme Alliot-Marie, qui s’est beaucoup investie dans ce ministère au début de cette législature. Quelle différence avec ceux qui veulent agir, qui votent les crédits, qui veulent adapter les outils des gendarmes et des policiers pour non seulement les conforter dans leurs missions extrêmement difficiles, mais pour faire en sorte qu’elles restent une priorité de la nation ! C’est pourquoi, madame la ministre, nous vous apporterons notre soutien.

Le ministre Claude Guéant, qui, je crois, est retenu au Sénat, a rappelé devant la commission élargie les priorités du Gouvernement, que le groupe Nouveau Centre partage.

Je voudrais profiter de cette occasion pour rendre hommage aux forces de police et de gendarmerie. Je note avec satisfaction que le ministre a conforté les patrouilleurs. Je crois qu’il est important de rapprocher la police de la population. La police a besoin d’être confortée. Nous avons voté un certain nombre de textes qui renforcent les libertés individuelles, notamment à travers des mesures portant sur la garde à vue. Il faut expliquer aux membres des forces de l’ordre que ces réformes ne sont pas faites contre eux, mais que l’on a besoin d’eux pour assurer la sécurité tout en préservant un certain nombre de libertés.

Madame la ministre, plutôt que de formuler des critiques systématiques, je voudrais vous présenter, au nom du groupe Nouveau Centre, quelques suggestions. Vous êtes chargée du budget. Je voudrais m’inspirer de ce qu’a fait le ministre de la justice pour rénover et accroître les prisons. Il y a un fort besoin d’amélioration des locaux de gendarmerie et des commissariats. Pourquoi ne pas essayer d’évaluer, à titre expérimental, à travers un partenariat public-privé, un certain nombre d’investissements ?

Il serait bon, aussi, qu’un certain nombre de collectivités locales qui sont présidées par nos élus de l’opposition – ceux qui nous donnent des leçons à longueur de journée – et qui perçoivent des loyers, améliorent, elles aussi, les conditions dans lesquelles sont logés les policiers et les gendarmes.

Je voudrais également que l’on puisse accroître la vidéosurveillance. Je l’ai dit au ministre de l’intérieur, je ne comprends pas comment la CNIL, sous prétexte de préserver les libertés individuelles, s’est opposée à la généralisation de la vidéosurveillance autour des établissements scolaires. On sait que ce sont des lieux où il y a des trafics, notamment des trafics de drogue qui touchent les jeunes Français. Il faut adapter les moyens modernes à une criminalité qui évolue.

Enfin, nous avons à améliorer la lutte contre la criminalité organisée. C’est un défi qui se pose au-delà des frontières de notre pays. C’est au niveau européen que nous pourrons mieux agir, pour lutter avec plus d’efficacité contre toutes les filières de drogue, d’immigration et de travail clandestins.

Pour toutes ces raisons, madame la ministre, nous vous apportons notre soutien. (Applaudissements sur les bancs des groupes NC et UMP.)

Texte de la Question

M. Michel Hunault interroge M. le ministre auprès de la ministre de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement, chargé des transports, sur la prévention de l’accidentologie en Loire-Atlantique. Il s’avère que l’alcool et la vitesse sont causes d’accidents mortels malheureusement en augmentation ! En réponse, pour cette fin d’année 2011, il lui demande si le Gouvernement est disposé à financer la pose de radars fixes dans un souci de prévention de la vitesse.

Texte de la Réponse du gouvernement du 17 janvier 2012

Le choix des sites d’implantation des radars vitesse est placé sous la responsabilité des préfets de département auxquels il appartient d’établir une liste de propositions en étroite concertation avec les acteurs locaux impliqués dans la politique de sécurité routière sur des critères énumérés par les circulaires, en particulier : le caractère accidentogène des sites, la difficulté d’effectuer des contrôles classiques, les caractéristiques de la voie et l’incidence de la vitesse en regard du lieu. La Loire-Atlantique a été considérée comme prioritaire en terme d’accidentalité. Une circulaire de la délégation à la circulation et la sécurité routières (DSCR) a été envoyée aux préfets de département le 24 mars 2011 afin de solliciter la liste des sites d’implantation souhaitée de radars pour chaque type de dispositif. Dans un courrier en réponse du 29 avril 2011, le préfet de Loire-Atlantique a hiérarchisé 11 sites d’implantation de radars vitesse, 1 site de radar vitesse moyenne, 2 sites de radars discriminants. La DSCR a donc demandé à ses prestataires, titulaires des marchés de déploiement, d’étudier la faisabilité technique d’installation des équipements. Une visite des sites a été effectuée les 7 et 8 novembre 2011. Après confirmation de la faisabilité technique, l’installation des radars pourrait s’effectuer au premier trimestre 2012. Ces actions s’inscrivent dans la continuité du Comité interministériel de la sécurité routière du 11 mai 2011 qui a décidé de poursuivre le déploiement de 1 000 radars en 2011 et 2012 et la diversification des moyens automatisés du contrôle de la vitesse des usagers de la route

Cette réforme est un défi !

La présence de l’avocat est un progrès pour les libertés individuelles, la présomption d’innocence. Elle ne doit pas cependant être vécue comme une atteinte à la nécessaire recherche de la vérité, aux besoins de l’enquête des policiers et des gendarmes ! Ces derniers doivent être soutenus, aidés et confortés dans leur mission de plus en plus difficile.

La criminalité organisée, la violence, les atteintes à l’intégrité des biens et des personnes doivent être sanctionnées avec la plus grande sévérité car la première des libertés c’est bien la sécurité !

La présence de l’avocat suscite d’adapter les locaux.

La réforme n’aurait aucun sens si on ne vise pas à diminuer considérablement le nombre de gardes à vue : plus de 900 000 en 2010 ! C’est là le véritable problème. Elle doit rester une mesure exceptionnelle pour les besoins de l’enquête en matière criminelle et les délits les plus graves, et ne plus être un critère de performance et de l’activité des gendarmes et des policiers.

Cette réforme oblige aussi les avocats !

Au sein de chaque barreau auprès de tous les TGI de France, des mesures doivent d’urgence être prises pour organiser les permanences.

En contrepartie, la présence de l’avocat et le travail des policiers et gendarmes rendu plus difficile, plus exigeant, doivent être rémunérés. Le montant des crédits alloués à l’aide juridictionnelle doit être considérablement augmenté.

Depuis plusieurs années, un vaste mouvement de réformes visant à améliorer et garantir les droits : présomption d’innocence renforcée, contrôle accru des lieux privatifs de liberté, effort sans précédent de modernisation des prisons, loi pénitentiaire qui tend à promouvoir les peines alternatives à l’emprisonnement…

Pour autant, ce vaste mouvement pour conforter les droits n’a de sens que si l’on parle aussi des devoirs et, le premier d’entre eux, est de se conformer aux règles et aux lois, celles qui forgent toute citoyenneté et qui collectivement participent au « vivre Ensemble » car la Démocratie Française a plus que jamais besoin d’apaisement, de cohésion et de sécurité !

Michel HUNAULT, Le 18 Avril 2011

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Mercredi 30 mars 2011

Séance de 10 heures

Compte rendu n° 47

La séance est ouverte à 10 heures.

Présidence de M. Jean-Luc Warsmann, président.

La Commission examine tout d’abord, sur le rapport de M. Philippe Gosselin, le projet de loi, modifié par le Sénat, relatif à la garde à vue (n°3213).

M. Philippe Gosselin, rapporteur. Notre Commission est aujourd’hui saisie, en deuxième lecture, du projet de loi relatif à la garde à vue, visant à mieux encadrer le recours à cette mesure privative de liberté, à améliorer la garantie des droits des personnes qui y sont soumises tout en assurant – objectif essentiel – la prévention des atteintes à l’ordre public et la recherche des auteurs d’infractions. Il faut trouver un équilibre entre le respect des droits de la défense et la nécessité, pour les forces de l’ordre, de travailler en toute sérénité.

Après avoir été adopté en première lecture par notre Assemblée le 25 janvier dernier, ce projet a été discuté au Sénat les 3 et 8 mars et très largement approuvé dans ses principales dispositions. Ainsi, sur les 27 articles que comportait le texte de l’Assemblée, sept ont été adoptés conformes et le Sénat n’a introduit qu’un seul article additionnel, le 17 bis, relatif aux coordinations en matière de retenues douanières à Mayotte, qui deviendra dans quelques jours le 101^ème département français.

Une très large convergence de vues s’est manifestée entre les deux assemblées. Le Sénat a complété et conforté le travail que nous avions accompli en première lecture ; l’équilibre que nous avions trouvé a été préservé. Je tiens à souligner la qualité du travail accompli par le rapporteur de la commission des lois du Sénat, M. François Zocchetto, ainsi que celle de la discussion qui a suivi.

Les nouvelles améliorations apportées au projet par le Sénat sont pleinement conformes à l’esprit qui avait animé notre discussion en première lecture : il s’agit de concilier renforcement des droits des personnes et préservation de la sécurité de nos concitoyens.

Je reviendrai brièvement sur sept aspects du texte sur lesquels j’avais indiqué, en première lecture, que le texte devait être amélioré et complété.

Premier sujet : la suppression de l’« audition libre », assortie d’un meilleur encadrement des auditions hors garde à vue. Notre Commission avait, en première lecture, supprimé l’« audition libre » telle qu’elle figurait dans le projet de loi initial. Le Sénat a pleinement approuvé notre position. Les deux chambres ont toutefois estimé nécessaire d’assortir cette suppression d’un meilleur encadrement des auditions réalisées hors garde à vue, afin que l’ensemble du dispositif soit dépourvu d’ambiguïtés.

Pour cela, a d’abord été posée, à l’article 1^er A, l’interdiction de fonder une condamnation, en matière délictuelle ou criminelle, sur les seules déclarations faites par une personne, sans que celle-ci ait pu s’entretenir avec un avocat et être assistée par lui – le Sénat a rendu ces deux dernières conditions cumulatives. C’est le principe de « non auto-incrimination ».

Ensuite, a été affirmé, à l’article 11 bis, le caractère non obligatoire de la garde à vue dans trois hypothèses, même si les conditions en sont réunies : en cas d’arrestation par une personne n’appartenant pas à la police ou à la gendarmerie de l’auteur présumé d’un crime ou d’un délit flagrant ; après un placement en cellule de dégrisement ; après un contrôle d’alcoolémie ou un dépistage de stupéfiants au volant.

Deuxième sujet : le contrôle de la garde à vue par le procureur de la République. Nos deux assemblées se sont accordées pour confier au procureur le contrôle de la garde à vue et son éventuelle prolongation dans les quarante-huit premières heures, tout en apportant une précision importante : ce contrôle s’exerce sous réserve des prérogatives du juge des libertés et de la détention (JLD).

Troisième point : la reconnaissance de nouveaux droits à la personne gardée à vue. La discussion parlementaire a permis, d’une part, d’introduire dans le texte la notification par un interprète de ses droits à la personne ne comprenant pas le français, d’autre part, d’ajouter à la liste des tiers que la personne peut faire prévenir son tuteur ou son curateur, si elle fait l’objet d’une mesure de protection juridique, et les autorités consulaires de son pays si elle est étrangère.

Quatrième point : le droit renforcé à l’avocat. C’est le cœur de la réforme, liée tant à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) qu’à celle, en droit interne, du Conseil constitutionnel et de la Cour de Cassation.

Tout d’abord, tout en approuvant le principe du délai de carence, le Sénat a prévu que l’audition pourra commencer avant l’expiration de ce délai si l’avocat se présente plus tôt ou si l’audition porte « uniquement sur les éléments d’identité ». Cela facilitera le travail des enquêteurs et accélérera la réalisation des tâches les plus administratives, tout en préservant les droits de la personne mise en cause.

Ensuite, le Sénat a davantage encadré la possibilité de déroger au droit à l’assistance d’un avocat. Tout d’abord, il a précisé que la décision de reporter la présence de l’avocat aux auditions ne peut être prise qu’« à titre exceptionnel » et doit être motivée « au regard des éléments précis et circonstanciés résultant des faits de l’espèce ». Ensuite, tout en maintenant l’exigence de forme d’une décision écrite et motivée du procureur de la République pour déroger au délai de carence, le Sénat en a assoupli les conditions de fond : cette décision pourra être prise « lorsque les nécessités de l’enquête exigent une audition immédiate de la personne ». Cette souplesse supplémentaire va dans le bon sens. Enfin, le Sénat a ajouté la possibilité de reporter, pendant douze heures supplémentaires, la consultation par l’avocat des documents de la procédure auxquels il a normalement accès ; là encore, c’est une amélioration qui ne modifie pas l’équilibre général du dispositif.

Cinquième point : les prérogatives et les obligations de l’avocat, dont la discussion parlementaire a permis de définir de façon plus satisfaisante les conditions d’intervention. Le Sénat a instauré l’obligation, pour un avocat appelé à assister plusieurs personnes gardées à vue dans une même affaire, de dénoncer le conflit d’intérêts qu’il serait amené à constater ; en cas de divergence d’appréciation sur ce point avec l’avocat, l’OPJ ou le procureur pourront saisir le bâtonnier afin que celui-ci désigne un autre défenseur : c’est un système un peu différent de celui que nous avions imaginé, mais l’essentiel est de traiter la question du conflit d’intérêts. Par ailleurs, pour les auditions simultanées de plusieurs personnes placées en garde à vue et assistées par le même défenseur, le Sénat a maintenu la possibilité – introduite à l’Assemblée nationale par un amendement de notre collègue Jean-Paul Garraud –, pour le procureur de la République, d’office ou à la demande de l’officier ou l’agent de police judiciaire, de saisir le bâtonnier afin que soient désignés plusieurs avocats. Cette disposition va également dans le sens de l’efficacité.

Sixième point : les régimes dérogatoires. Nous avons souhaité les maintenir, tout en les encadrant et en les traitant au cas par cas, conformément aux exigences de la CEDH. En ce qui concerne le régime applicable en matière de criminalité organisée, le Sénat, là encore, a approuvé le dispositif adopté par l’Assemblée nationale, n’y apportant qu’une seule modification : la liste d’avocats habilités en matière de terrorisme sera, selon le texte sénatorial, « établie par le bureau du Conseil national des barreaux sur propositions des conseils de l’ordre de chaque barreau », alors que le texte adopté par notre assemblée prévoyait que les avocats inscrits sur cette liste seraient « élus par le Conseil national des barreaux ». Il faudra trouver un mode d’établissement qui garantisse que les avocats susceptibles d’être liés à des mouvances terroristes ne puissent figurer sur la liste. À mon sens, seule une élection peut l’assurer.

Dernier point : l’assistance de la victime – pour laquelle le projet de loi initial ne prévoyait aucun droit nouveau, alors même que l’on faisait bénéficier la personne gardée à vue, pendant toute la durée de sa garde à vue, de l’assistance d’un avocat. Il y avait là un déséquilibre : il n’était pas envisageable, sur le plan de l’égalité des armes, qu’une victime puisse être confrontée à une personne assistée par un avocat sans bénéficier elle-même d’une assistance. L’amendement que je vous avais proposé pour permettre cette assistance avait été adopté, et le Sénat a approuvé cette disposition ; c’est un message essentiel adressé aux victimes.

Au total, nous sommes parvenus à un texte équilibré, garantissant les droits de la défense tout en permettant aux services d’enquête de travailler dans de bonnes conditions. Demeurent certes la question des moyens, déjà évoquée et qui dépasse le cadre strict de ce texte, ainsi que la question des réorganisations à opérer : je pense au fonctionnement des barreaux, comme à la nécessaire adaptation des forces de police et de gendarmerie au nouveau système. Mais le texte qui nous revient du Sénat me paraît satisfaisant car l’essentiel y figure. C’est pourquoi une adoption sans modification me paraît non seulement possible, mais souhaitable ; elle permettrait notamment, si la loi était publiée dès le mois d’avril, de rendre les nouvelles règles applicables dès le 1^er juin, sans attendre la date butoir du 1^er juillet fixée par le Conseil constitutionnel et la Cour de Cassation, ni les difficultés supplémentaires qui pourraient apparaître en avril.

M. Michel Hunault. Des droits nouveaux et des garanties nouvelles nécessitent des moyens nouveaux. La chancellerie en a annoncé hier ; peut-on identifier ceux qui seront consacrés à la réforme de la garde à vue ?

…….

M. le rapporteur. Chacun sait les contraintes de temps que nous imposent la CEDH, le Conseil constitutionnel et la Cour de cassation. S’agissant des moyens, nous avons « fléché » dans la dernière loi de finances une partie substantielle de l’aide juridictionnelle – plusieurs dizaines de millions – en vue de la réforme. Dans ce domaine, madame Batho, il n’y a pas de dossier à constituer avant l’intervention de l’avocat : le versement se fait a posteriori dès lors que les conditions d’attribution sont remplies ; il n’y a donc pas lieu de redouter un engorgement.

J’insiste sur l’importance d’un vote conforme, les modifications apportées à la marge par le Sénat ne modifiant pas l’équilibre du texte que nous avions voté en première lecture.

Enfin, si le respect des droits de la défense est essentiel, à aucun moment le travail effectué par les forces de police et de gendarmerie n’a été mis en cause. Certes, des adaptations seront nécessaires. Peut-être l’avocat pourra-t-il être prévenu avant l’arrivée de la personne au commissariat ou à la brigade de gendarmerie ; ce sont des ajustements de méthode qui se feront avec le temps.