XIII^e législature


Session ordinaire de 2011-2012



Compte rendu
 intégral

Première séance du mardi 24 janvier 2012

Application de l’article 68 
de la Constitution

Vote solennel

M. le président. L’ordre du jour appelle les explications de vote et le vote, par scrutin public, sur l’ensemble du projet de loi organique portant application de l’article 68 de la Constitution (n^os 3071, 3948).

Explications de vote

M. Michel Hunault. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, cinq ans après l’adoption de la réforme constitutionnelle modifiant le titre IX de la Constitution, le projet de loi organique soumis à notre examen vient parachever l’ensemble des dispositions adoptées en février 2007.

Contrairement à ce qui est souvent dit, loin d’instaurer l’impunité du Président de la République, cette réforme aura permis de clarifier le statut pénal du chef de l’État. En effet, parce qu’il n’est pas et ne doit pas être un justiciable comme les autres, le chef de l’État doit bénéficier de cette double protection que prévoit la Constitution, assortie néanmoins d’un dispositif de sauvegarde permettant de mettre en cause sa responsabilité en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat.

Rappelons que, sans revenir sur le statut pénal du chef de l’État, le projet de loi organique vise à mettre en application la procédure de destitution prévue par l’article 68 de notre loi suprême.

En faisant dépendre la procédure de destitution d’une initiative parlementaire, le constituant a clairement fait le choix d’une procédure parlementaire dénuée de tout caractère juridictionnel. De ce fait, il nous appartient d’entourer cette procédure de garanties suffisantes, afin d’éviter qu’elle ne donne lieu à une motion de censure politique, susceptible de mettre à mal l’équilibre de nos institutions.

L’exposé des motifs du présent projet de loi rappelle à ce titre que cette procédure « n’a ni pour objet ni pour effet de conférer à une minorité de parlementaires le droit de contester en toute circonstance ou à des fins partisanes l’action du Président de la République ».

C’est donc dans la droite ligne de ces exigences que le présent projet de loi organique, inspiré du rapport de la commission Avril et enrichi par les travaux de notre commission des lois, a su, selon les députés du groupe Nouveau Centre, instaurer un texte équilibré, fidèle à la volonté des constituants et garant de l’équilibre de nos institutions.

D’abord, la proposition de résolution devra être signée par un dixième des membres de l’assemblée. Ensuite, au stade de l’examen de la proposition de résolution, le rôle de filtrage initialement confié à la commission des lois est remplacé par un contrôle de recevabilité par le Bureau de l’assemblée. Enfin, le projet de loi prévoit des délais de transmission et d’examen de la proposition de résolution.

C’est pourquoi, au nom de mes collègues du groupe Nouveau Centre, je considère que le projet de loi organique met en place un mécanisme équilibré, entouré des garanties nécessaires et fidèle à l’équilibre de nos institutions. Pour ces raisons, nous voterons ce texte. (Applaudissements sur les bancs du groupe NC et sur plusieurs bancs du groupe UMP.)

XIII^e législature


Session ordinaire de 2011-2012



Compte rendu
 intégral

Séance du mardi 17 janvier 2012

Application de l’article 68 
de la Constitution

Discussion d’un projet de loi organique

Motion de renvoi en commission

 Mme la présidente. Au titre des explications de vote, la parole est à M. Michel Hunault, pour le groupe Nouveau Centre

M. Michel Hunault. Je serai très bref, car le rapporteur et, surtout, le garde des sceaux ont excellemment répondu à notre collègue Braouezec, que j’ai écouté avec beaucoup d’attention. Je le remercie de la qualité de ses propos, mais, comme le garde des sceaux et le rapporteur, j’ai trouvé qu’ils étaient hors sujet.

Je me demande, cher collègue, si nous avons bien assisté aux mêmes travaux. En effet, vous avez dit des choses très intéressantes sur la démocratie participative, mais le dernier texte que la majorité a été appelée à voter la semaine dernière avait précisément pour objet d’instaurer un référendum d’initiative populaire. Sous l’égide du garde des sceaux, nous en avons précisé les conditions, et c’est cette majorité qui a adopté cette réforme de nature à assurer une meilleure participation de nos concitoyens s’agissant des grands problèmes de notre démocratie. En revanche, votre groupe, me semble-t-il, a voté contre ce projet.

J’en conclus donc à une contradiction entre les propos que vous venez de tenir à la tribune et votre vote d’il y a huit jours. Vous avez alors voté contre une mesure qui avait précisément pour ambition de contribuer à cette démocratie participative.

Je crois donc qu’il n’y a pas lieu de voter votre motion.

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Discussion générale

 Mme la présidente. La parole est à M. Michel Hunault.

M. Michel Hunault. Madame la présidente, monsieur le garde des sceaux, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, après ce suspens sur la position qu’arrêtera l’opposition mardi prochain, je me montrerai plus clair et vous donnerai, en présence notamment de Raymond Durand, toujours très présent, la position du groupe Nouveau Centre.

Après le récent examen du projet de loi portant application de l’article 11 de la Constitution et alors que nous arrivons au terme de la législature, le projet de loi organique qui nous est soumis parachève la mise en application effective de l’ensemble des dispositions adoptées en Congrès à Versailles en juillet 2008.

Au cours de ces dernières années, nous avons eu, dans le cadre de la réforme de la Constitution, de nombreux débats sur la modernisation des institutions, les droits et prérogatives de l’opposition comme de la majorité et, plus largement, sur le rôle du Parlement au sein de notre démocratie.

C’est dans la continuité de cette démarche que nous sommes appelés à examiner les modalités de mise en application de l’article 68 de la Constitution relatif à la procédure de destitution du Président de la République.

La modification du titre IX de la Constitution aura eu le mérite de mettre fin à un flou juridique et constitutionnel qui entourait le statut pénal du chef de l’État. Objet de positions divergentes à la fois du Conseil constitutionnel et de la Cour de cassation, la question de la responsabilité pénale du Président de la République se devait d’être clarifiée.

Désormais, la Constitution pose le principe de l’irresponsabilité du Président de la République pour les actes qu’il accomplit en cette qualité et son inviolabilité provisoire pour les faits extérieurs ou antérieurs à la fonction présidentielle. Le régime pénal du Président de la République repose ainsi sur deux principes fondamentaux que sont à la fois la séparation des pouvoirs et la continuité de l’État.

Clef de voûte des institutions, le Président de la République est le représentant de la nation et doit à ce titre bénéficier des immunités qui s’attachent à cette qualité, immunités devant lui permettre d’assurer le fonctionnement régulier des pouvoirs publics. La Constitution reconnaît ainsi que le Président de la République n’est pas et ne peut être un justiciable comme les autres.

Pour en revenir au cœur des dispositions du projet de loi organique, rappelons que l’article 68 de la Constitution prévoit une procédure spécifique de destitution prononcée par le Parlement constitué en Haute Cour, et ce en cas de « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat ».

Comme l’a excellemment rappelé notre rapporteur, l’initiative de proposer la réunion de la Haute Cour revient donc intégralement au Parlement. Ainsi, en faisant dépendre la procédure de destitution d’une initiative parlementaire, les constituants ont clairement fait le choix d’une procédure parlementaire dénuée de tout caractère juridictionnel.

Au-delà du débat sur l’opportunité d’un tel choix, il nous revient aujourd’hui de déterminer les modalités d’exercice de cette procédure, en ayant à l’esprit le souci d’éviter un écueil majeur, celui de la responsabilité politique du chef de l’État devant le Parlement. Car la transformation de la procédure de destitution en une motion de censure politique du Parlement contre le Président risquerait de mettre à mal l’équilibre de nos institutions, particulièrement en période de cohabitation.

L’exposé des motifs du projet de loi organique précise, à ce titre, que la procédure de destitution « n’a ni pour objet ni pour effet de conférer à une minorité de parlementaires le droit de contester en toute circonstance ou à des fins partisanes l’action du Président de la République et de rendre celui-ci politiquement responsable devant le Parlement ». Le texte rappelle que « seul le Gouvernement, qui détermine et conduit la politique de la nation, assume cette responsabilité, dans les conditions prévues aux articles 49 et 50 de la Constitution ».

Ce faisant, si nous souhaitons que ces principes puissent trouver une application concrète, nous devons veiller à ce que la procédure de destitution soit entourée de garanties effectives, que le rapporteur nous a rappelées tout à l’heure. À cet égard, je tiens à saluer son travail, et celui de la commission des lois, qui a su, en s’inspirant notamment du rapport de la commission Avril, enrichir le texte de dispositions allant en ce sens.

En premier lieu, l’article 68 de la Constitution prévoit d’ores et déjà que « les décisions prises en application du présent article le sont à la majorité des deux tiers des membres composant l’assemblée concernée ou la Haute Cour ». En complément de ce dispositif, le projet de loi soumet l’enclenchement de la procédure à certaines conditions. La proposition de résolution doit être signée par au moins un dixième des membres de l’assemblée devant laquelle elle est déposée. En outre, chaque membre du Parlement ne pourra signer, au cours de la durée d’un mandat présidentiel, qu’une seule proposition.

Par ailleurs, afin qu’une majorité politique ne puisse pas dénaturer le contenu d’une proposition de résolution, le texte prévoit qu’aucun amendement n’est recevable, à aucun stade de son examen.

En résumé, nous voulons rester fidèles à la volonté des constituants, nous voulons rester vigilants quant à la mise en application de cette procédure, qui, rappelons-le, n’a pas vocation à mettre en place une motion de censure politique du Parlement contre le Président de la République. Il convient, en ce sens, de préserver le caractère exceptionnel de cette procédure. L’objet de notre discussion n’est pas de revenir – et je rejoins en ceci Jean-Jacques Urvoas – sur le statut pénal du chef de l’État, mais de mettre en application l’article 68.

À l’image du travail exigeant de son rapporteur, la commission des lois a voulu encadrer cette procédure. C’est pourquoi, au nom du groupe Nouveau Centre, j’appelle tous nos collègues à voter ce texte. (Applaudissements sur les bancs des groupes NC et UMP.)

XIII^e législature


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Compte rendu
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Première séance du mardi 10 janvier 2012 

Application de l’article 11 de la Constitution

Votes solennels

Explications de vote communes

M. Michel Hunault. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collèges, en précisant les conditions de mise en œuvre de la procédure de référendum d’initiative partagée, les présents projets de loi viennent parachever, trois ans après l’inscription dans notre Constitution de la nouvelle rédaction de l’article 11, une réforme constitutionnelle qui représente, à l’heure de son adoption, un bouleversement de notre tradition juridique.

En effet, par une association étroite du peuple souverain et de ses représentants, la révision de 2008 a fait du référendum d’initiative partagée une procédure à la fois unique dans notre histoire et originale en Europe.

Je rappelle que ce référendum constitue une disposition particulière au sein de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, car c’est par la voie d’un amendement émanant des parlementaires de chacun des groupes de notre assemblée que la réécriture de l’article 11 de la Constitution a pu être introduite dans le texte finalement adopté par le Parlement réuni en Congrès à Versailles.

C’est ainsi que la révision constitutionnelle de 2008 a consacré, à l’article 11, le droit pour un cinquième des membres du Parlement, avec le soutien d’un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales, de solliciter l’organisation d’un référendum. Pour sa part, le groupe Nouveau Centre estimait que la modernisation des institutions de la V^e République entreprise par la révision constitutionnelle commandait de donner à nos concitoyens de nouveaux droits pour s’impliquer dans la vie de leurs institutions et ainsi peser dans le débat public.

Nous ne pouvons donc que nous féliciter de l’inscription à l’ordre du jour du Parlement de textes qui posent clairement les termes d’un débat dont nous devrions tous partager la finalité : permettre à nos concitoyens de se saisir de toute question d’intérêt public avec la possibilité, à terme, de déboucher sur un référendum.

Plus largement, l’examen de ces deux textes fut l’occasion de rappeler l’importance de la réforme constitutionnelle qui a su, à l’instar de l’instauration de la question prioritaire de constitutionnalité, faire avancer notre démocratie vers plus de modernité par une participation effective de nos concitoyens au fonctionnement de nos institutions.

Sur le fond, pour les députés du groupe Nouveau Centre, ces deux textes sont équilibrés : ils parviennent, en définissant avec précision les modalités du contrôle de constitutionnalité et en créant une commission de contrôle, à entourer la procédure des garanties indispensables pour ne pas entraver la liberté du citoyen qui souhaite pouvoir disposer pleinement de ses nouveaux droits.

Pour terminer, je rappelle que l’amendement présenté par notre collègue Marc Le Fur, voté par certains députés, permettra, dans certaines conditions, d’engager un tel référendum d’initiative partagée sur les contours de notre organisation territoriale.

C’est donc avec confiance que nous voterons ce projet de loi qui achève une réforme constitutionnelle qui, à l’image de cette XIII^e législature, a permis de faire progresser les libertés individuelles et notre démocratie. (Applaudissements sur les bancs du groupe NC et sur plusieurs bancs du groupe UMP.)

XIII^e législature


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Compte rendu
 intégral

Première séance du mercredi 21 décembre 2011

Application de l’article 11 
de la Constitution

Article 7

Mme la présidente. La parole est à M. Michel Hunault.

M. Michel Hunault. Je ne comprends pas l’agressivité de M. de Rugy. Le rapporteur et le garde des sceaux vous ont répondu. Vous déformez toujours nos propos ! Souffrez que nous ayons une position différente de la vôtre !

Depuis le début de la discussion sur le référendum d’initiative populaire, bonne idée que vous aviez défendue, vous avez présenté tous les arguments possibles pour démontrer que le texte n’est pas bon.

Le rapporteur nous a expliqué pourquoi…

M. de Rugy ne voit le référendum d’initiative populaire que sous l’aspect politique. Or, dans les États ayant généralisé les consultations de ce genre, des référendums sont organisés autour de sujets qui touchent tous les citoyens, certains portant sur la vie quotidienne, d’autres sur des enjeux de société. Permettre une telle procédure, c’est donc améliorer les mécanismes de notre démocratie ; encore faut-il en arrêter les modalités. Je ne vois pas en quoi rendre publique la liste des pétitionnaires serait une atteinte à cette initiative.

XIII^e législature


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Compte rendu
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Deuxième séance du mardi 20 décembre 2011

Application de l’article 11 
de la Constitution

Suite de la discussion d’un projet de loi organique 
et d’un projet de loi ordinaire

Discussion générale commune

 M. le président. La parole est à M. Michel Hunault.

M. Michel Hunault. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, après la remarquable intervention de notre collègue Michel Diefenbacher, je voudrais simplement ajouter quelques mots, à cette heure tardive, au nom du groupe Nouveau Centre.

Le rapporteur a précisé les modalités de ce référendum d’initiative populaire, et le garde des sceaux a eu raison, en réponse à l’opposition, de rappeler l’importance de la réforme constitutionnelle en énumérant toutes les avancées issues de cette révision de juillet 2008, telle la saisine du Conseil constitutionnel par les citoyens dans le cadre de la question prioritaire de constitutionnalité. Toutes ces réformes ont fait avancer notre démocratie vers plus de modernité, afin de rapprocher les citoyens de l’organisation des pouvoirs publics. Faut-il encore rappeler la création du Défenseur des droits, que l’opposition a refusée, ou la réforme du Conseil supérieur de la magistrature ?

Le texte que nous examinons aujourd’hui était attendu. Nous pouvons discuter les modalités des garanties qu’il nous offre, mais puisqu’il s’agit d’un progrès, le consensus aurait dû être de mise dans cet hémicycle. Pourtant, comme nous y sommes accoutumés depuis le début de la législature, nous avons entendu une opposition qui s’est opposée, sans même reconnaître que si la Constitution a été révisée en 2008, c’est parce qu’un certain nombre de membres courageux de l’opposition ont apporté leur voix à la réforme.

Monsieur le garde des sceaux, permettez-moi de rappeler les avancées de ce texte. Jusqu’en 2008, le référendum était de la seule initiative du Président de la République. Aujourd’hui, le projet de loi organique qui nous est soumis prévoit l’introduction d’une procédure d’initiative populaire.

Aujourd’hui, c’est une façon moderne de consulter le peuple que de permettre l’initiative d’origine populaire.

Il y a des modalités à respecter, que nous pouvons discuter, mais, sur le fond, j’aurais aimé que l’opposition apporte son soutien à ce projet de loi organique.

Il vise en effet à préciser les conditions de mise en œuvre d’une procédure qui a été introduite par la révision constitutionnelle et qui constituait, à l’heure de son adoption, une véritable révolution de nos traditions juridiques. Trois ans après l’inscription de la nouvelle rédaction de l’article 11 dans notre Constitution, il était temps de parachever cette réforme.

Monsieur le garde des sceaux, c’est à l’initiative des groupes parlementaires que l’article 11 a été révisé, afin que le référendum d’initiative populaire puisse voir le jour. Alors que la Constitution attribuait l’initiative exclusive du référendum au Président de la République, aujourd’hui l’article 11 prévoit que pour le cinquième des membres du Parlement, avec le soutien du dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales, il sera possible de demander l’organisation d’un référendum sur la ratification d’un traité, l’organisation des pouvoirs publics ou les réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation.

En faisant ainsi intervenir les membres du Parlement au stade de l’initiative, la révision constitutionnelle a fait du référendum d’initiative partagée une procédure unique dans notre histoire, originale par rapport aux autres mécanismes existant déjà en Europe.

Cette révision constitutionnelle a ainsi, par une association étroite entre le peuple souverain et ses représentants, permis d’étendre le champ de la démocratie directe.

Rappelons que le référendum d’initiative populaire constitue une disposition particulière au sein de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008. Proposée par le comité Vedel et le comité Balladur, sa mise en place résulte de la réécriture de l’article 11. Au Nouveau Centre, nous faisions partie de ceux qui estimaient que la modernisation des institutions de la V^e République entreprise par la révision constitutionnelle commandait de donner à nos concitoyens de nouveaux droits pour s’impliquer dans la vie des institutions, et ainsi mieux peser dans le débat public. Nous ne pouvons donc que nous féliciter de l’inscription à l’ordre du jour de ces textes qui visent à assurer la mise en œuvre de la réforme constitutionnelle.

À cette heure tardive, je ne vais pas m’attarder sur les modalités de saisine du Conseil constitutionnel, M. Diefenbacher vient de le faire de manière remarquable.

Le projet de loi présente un certain nombre de garanties vis-à-vis de nos concitoyens, mais également s’agissant de l’organisation du référendum. Il sera toujours possible d’en discuter les modalités, je pense notamment à l’usage du vote électronique. L’occasion m’est ici donnée de dire que nous devrions plus souvent avoir recours au vote électronique. Avec toutes les garanties qui peuvent être offertes aujourd’hui, c’est une piste que le Gouvernement pourrait expérimenter pour d’autres scrutins.

Ainsi, l’initiative référendaire devra être transmise au Conseil constitutionnel par ses signataires. Je souhaite rendre hommage au Conseil constitutionnel, qui joue un rôle essentiel depuis cette réforme dans le cadre de l’application de la question prioritaire de constitutionnalité. Un collègue de l’opposition a gravement mis en cause l’intégrité et l’éthique même du Conseil constitutionnel : je trouve cela honteux, le débat politique ne permet pas de tels excès.

Il faut rendre hommage à l’institution qu’est le Conseil constitutionnel, et à son président Jean-Louis Debré, qui a tout mis en œuvre pour faire en sorte que la réforme de la question prioritaire de constitutionnalité soit un succès et rapproche nos concitoyens de l’organisation des pouvoirs publics.

C’est avec confiance que les députés du Nouveau Centre voteront ce projet qui vient achever une réforme constitutionnelle qui, à l’image de cette treizième législature, a été l’occasion de faire progresser les libertés individuelles et notre démocratie, quoi qu’en dise l’opposition. C’est pour cela monsieur le garde des sceaux que nous vous apportons notre soutien.

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Deuxième séance du mardi 20 décembre 2011

Application de l’article 11 
de la Constitution

Discussion d’un projet de loi organique 
et d’un projet de loi modifiés par le Sénat

Motion de renvoi en commission

M. le président. Dans les explications de vote sur la motion de renvoi en commission, la parole est à M. Michel Hunault, pour le groupe Nouveau Centre.

M. Michel Hunault. Chers collègues de la majorité, vous avez entendu des propos qui, personnellement, m’ont choqué. Lorsque M. Mallot, au nom du groupe socialiste, met en cause le financement de la campagne du Président Chirac et celui de la campagne de M. Balladur, vous avez le droit de ne pas réagir. Mais moi, je vais m’adresser à lui droit dans les yeux : qui êtes-vous, monsieur Mallot, pour donner des leçons ? Qui a voté les textes sur le financement public, sur la lutte contre la corruption ? En ce moment, le parti socialiste ferait bien de se montrer modeste à ce sujet.

Vous avez le droit de ne pas être d’accord sur les modalités d’application du référendum d’initiative populaire, mais n’allez pas sur ce terrain car, en ce moment, vous n’avez aucune leçon à donner !

XIII^e législature


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Deuxième séance du mardi 20 décembre 2011 

Application de l’article 11 
de la Constitution

Discussion d’un projet de loi organique 
et d’un projet de loi modifiés par le Sénat

Motion de renvoi en commission

M. le président. La parole est à M. Michel Hunault, pour le groupe Nouveau Centre.

M. Michel Hunault. M. le rapporteur vous a surpris en pleine contradiction, monsieur Valax, en montrant que votre discours en commission n’avait rien à voir avec ce que vous dites aujourd’hui dans l’hémicycle.

M. Patrice Martin-Lalande. Bel exemple de duplicité !

M. Michel Hunault. Le garde des sceaux a rappelé toutes les avancées de la réforme constitutionnelle que vous avez combattue, comme vous combattez encore, ce soir, le référendum d’initiative populaire. Après nous avoir reproché, trois ans durant, de tarder à l’examiner, vous proposez aujourd’hui de renvoyer le texte en commission ! Nous considérons, pour notre part, que ce n’est pas justifié et que nous devons examiner et voter ce texte dès maintenant. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP.)

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Compte rendu
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Deuxième séance du mardi 20 décembre 2011

Application de l’article 11 
de la Constitution

Discussion d’un projet de loi organique 
et d’un projet de loi modifiés par le Sénat

Rappel au règlement

M. le président. La parole est à M. Michel Hunault, pour un rappel au règlement.

M. Michel Hunault. La motion de rejet préalable est définie dans notre règlement. Un orateur a défendu la motion précédente, le rapporteur a répondu et un orateur de chaque groupe a pu s’exprimer dans les explications de vote. La seconde motion de rejet préalable défendue par M. de Rugy n’a pas pour vocation de permettre à l’orateur de répondre à ceux qui se sont exprimés précédemment.

Monsieur de Rugy, vous n’avez pas à apprécier le contenu de nos interventions.

Monsieur le président, nous devrions nous en tenir au règlement. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP.)

XIII^e législature


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Compte rendu
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Deuxième séance du mardi 20 décembre 2011 

Application de l’article 11 
de la Constitution

Discussion d’un projet de loi organique 
et d’un projet de loi modifiés par le Sénat 

Motion de rejet préalable 
(projet de loi organique)

M. le président. La parole est à M. Michel Hunault, pour le groupe NC.

M. Michel Hunault. Je m’exprime contre la motion de rejet préalable.

Notre collègue Jean-Jacques Urvoas vient de rappeler que la rédaction de l’article 11 était issue d’un consensus voulu par l’ensemble des groupes politiques.

L’instauration du référendum d’initiative populaire est donc d’initiative parlementaire. Par ailleurs, la dernière révision constitutionnelle a été adoptée parce qu’une partie de l’opposition l’a soutenue. (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe UMP.) Or, depuis juillet 2008, dès lors qu’il s’est agi de mettre en œuvre la révision en adoptant des projets de loi organique, l’opposition n’a eu de cesse de se contredire et de s’opposer à l’application de la réforme constitutionnelle.

Nous assistons ce soir à une nouvelle illustration de cette attitude. Depuis trois ans, M. de Rugy et l’opposition demandent au Gouvernement d’inscrire ce projet de loi organique à l’ordre du jour. La législature se termine avec l’examen de ce texte : c’est un progrès. J’aurais aimé vous voir au moins reconnaître qu’il s’agit d’une avancée démocratique, même si vous n’êtes pas toujours d’accord sur ses modalités. Or vous vous contentez de revenir en permanence sur les modalités – qui peuvent d’ailleurs faire l’objet de discussions. Le seuil de 10 % des électeurs est-il trop élevé ? Pourquoi ne pas en débattre lors de l’examen des amendements, mais seulement une fois que nous aurons adopté le principe.

Il faut donc voter contre votre motion de rejet, et commencer à discuter des avancées démocratiques que ces textes représentent et qui devraient, comme à l’origine, faire l’objet d’un consensus.

(La motion de rejet préalable sur le projet de loi organique, mise aux voix, n’est pas adoptée.)

Mercredi 16 novembre 2011

Séance de 9 heures 30

Compte rendu n° 13

La séance est ouverte à 9 heures 45.

Présidence de M. Jean-Luc Warsmann, président.

La Commission examine tout d’abord le projet de loi organique (n° 3072) et le projet de loi (n° 3073) portant application de l’article 11 de la Constitution (M. Guy Geoffroy, rapporteur).

M. Guy Geoffroy, rapporteur. Tout vient à point à qui sait attendre : nous examinons aujourd’hui le projet de loi organique et le projet de loi ordinaire portant application de l’article 11 de la Constitution. La disposition dont ils sont porteurs ne sera donc pas l’Arlésienne de l’application de la révision constitutionnelle de 2008 : je veux parler de ce que l’exposé des motifs appelle à tort référendum d’initiative populaire, alors qu’il s’agit bien d’un référendum d’initiative partagée, puisque l’initiative revient au Parlement avant de s’appuyer sur le soutien de nos concitoyens.

Ces deux textes parachèvent la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 portant modernisation des institutions de la V^e République en instaurant une procédure très innovante, très attendue, voulue par un échantillon assez représentatif de députés et qui donnera un rôle moteur aux parlementaires. Je rappelle qu’elle permet à un cinquième des parlementaires, soit 185 d’entre eux qu’ils soient députés ou sénateurs – puisque le nombre de députés et de sénateurs est désormais fixé par la Constitution –, soutenu par un dixième du corps électoral, soit environ 4,5 millions de citoyens, d’inscrire une proposition de loi à l’ordre du jour politique.

La première étape de la procédure est parlementaire : elle consiste en une « initiative référendaire » signée par au moins un cinquième des membres du Parlement, portant sur une proposition de loi. Cette proposition doit porter sur l’un des trois champs habituels du référendum, rappelés dans l’alinéa premier de l’article 11 : l’organisation des pouvoirs publics ; la ratification d’un traité ; la politique économique, sociale ou, depuis 2008, à la suite des travaux constitutionnels fondés sur la Charte de l’environnement, environnementale. En revanche, la proposition de loi ne doit ni viser à abroger une disposition législative promulguée depuis moins d’un an, ni porter sur le même sujet qu’une précédente proposition de loi rejetée par référendum, ni être contraire à la Constitution.

Le Conseil constitutionnel devra veiller au respect de ces conditions. Aux termes de l’article 1^er du projet de loi organique, il le fera avant le début de la phase de recueil des soutiens populaires. Cela vaut bien mieux que s’il déclarait irrecevable ou inconstitutionnel un texte ayant déjà recueilli le soutien de 4,5 millions de citoyens, ce qui poserait un problème politique.

La deuxième phase, qui dure trois mois, est consacrée au recueil des soutiens populaires. Ce recueil s’effectuera sous forme exclusivement électronique – disposition contestée par un amendement de nos collègues du groupe SRC –, grâce à un site Internet créé par le ministère de l’Intérieur.

Il s’agit d’une procédure moderne, souple et adaptée à la nécessité de recueillir un grand nombre de soutiens en peu de temps. Comme le montre l’exposé des motifs, le délai de trois mois est nécessaire et suffisant ; rappelons qu’en Suisse, le recueil peut durer dix-huit mois.

En outre, le dispositif présente toutes les garanties nécessaires. L’égalité d’accès à la procédure est assurée par l’ouverture dans toutes les communes qui le peuvent de points publics d’accès à internet. J’ai moi-même déposé un amendement à ce sujet. Une commission de contrôle indépendante, composée de deux conseillers d’État, de deux conseillers à la Cour de cassation et de deux conseillers maîtres à la Cour des comptes, est chargée de surveiller les opérations de collecte afin de faciliter la tâche du Conseil constitutionnel. La liste des soutiens bénéficiera d’une publicité encadrée et temporaire, étant entendu que la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), comme l’a confirmé l’audition de ses représentants, assimile le soutien populaire à une pétition plutôt qu’à un vote.

Enfin, afin de garantir la régularité et la sincérité des opérations de collecte, le projet de loi ordinaire instaure un dispositif répressif sanctionnant l’usurpation d’identité, le vol de données et les pressions exercées sur les citoyens en vue d’obtenir le soutien à une initiative référendaire.

Une fois vérifiée par la commission de contrôle, la liste des soutiens est transmise au Conseil constitutionnel qui exerce son contrôle à son tour. Une fois la décision du Conseil constitutionnel rendue, s’ouvre alors la troisième phase : la phase parlementaire. Le Parlement dispose d’un an pour examiner la proposition de loi. J’ai déposé un amendement rédactionnel, mais qui n’est pas sans conséquences sur l’esprit dans lequel cette règle devra être appliquée, et qui vise à remplacer le terme de « lecture » par celui d’ « examen ». Cet examen par le Parlement met fin à la procédure quelle que soit l’issue de la discussion, ce qui résulte de l’article 11.

En l’absence d’examen par le Parlement, le texte est obligatoirement soumis au référendum par le Président de la République dans un délai de quatre mois. Le texte soumis à référendum ne peut être que le texte initial de la proposition de loi, ce qui résulte là aussi de l’article 11.

Au total, le dispositif est très largement satisfaisant. Cela étant, j’ai déposé plusieurs amendements tendant à l’améliorer. Ainsi, certains délais devraient être précisés ou aménagés. Le rapport le montrera, la durée totale de la procédure serait au maximum de vingt-trois mois, dont quinze absolument irréductibles : les trois mois de recueil des soutiens et l’année au terme de laquelle le Parlement doit avoir examiné la proposition de loi. Nos concitoyens doivent donc identifier clairement les phases successives et les délais auxquels elles sont soumises.

D’autre part, on peut offrir aux citoyens de meilleures garanties, en prohibant et en sanctionnant pénalement la reproduction des données collectées pendant la phase de recueil des soutiens populaires ; en précisant que ces données seront détruites au bout d’un certain temps ; en prévoyant de consulter la CNIL sur le décret d’application de la loi organique précisant les modalités de traitement des données personnelles collectives et en accroissant l’impartialité de la commission de contrôle et les possibilités de saisine offertes aux citoyens.

En outre, la phase parlementaire devra faire l’objet d’ajustements. En effet, le Parlement dans son ensemble devant être saisi avant un an, un rejet en première lecture par la première chambre ne doit pas empêcher la seconde d’examiner le texte à son tour. De même, nous devons éclairer nos concitoyens sur ce que nous entendons par « lecture » et « examen » de la proposition de loi par nos assemblées, afin de nous conformer à l’esprit de la réforme constitutionnelle. De plus, le Conseil constitutionnel étant désormais doté, ce qui est normal, d’un pouvoir d’examen a priori, il faut éviter que son contrôle n’interfère avec celui du Conseil d’État.

Enfin, le dispositif pénal mérite d’être allégé, car certaines des peines prévues sont notablement plus sévères que celles qui sanctionnent des infractions comparables en matière électorale.

Vous l’aurez compris, votre rapporteur, sous la réserve mineure de l’adoption de ces amendements, émet un avis très favorable à l’adoption de ces deux textes.

M. Michel Hunault. On ne peut que se réjouir de ces textes très attendus. Toutefois, si le contrôle de la constitutionnalité de l’objet du référendum ne posera pas de problème à propos de l’organisation des pouvoirs publics ou de la ratification d’un traité, il n’en ira pas de même lorsqu’il s’agira de juger si le texte touche à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation. Dans ce cas, que va-t-on demander au Conseil constitutionnel ? S’appuiera-t-on sur la jurisprudence de la question prioritaire de constitutionnalité ? Ne fait-on pas sortir le Conseil de ses attributions en l’érigeant en cour suprême à propos d’une procédure qui va susciter un grand espoir chez nos concitoyens ?

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M. le rapporteur. Monsieur Hunault, le Conseil constitutionnel appliquera sa jurisprudence habituelle, qui inclut désormais la jurisprudence tirée des questions prioritaires de constitutionnalité, sans s’y réduire. Vous demandez ce que penseront nos concitoyens d’un contrôle a priori du Conseil constitutionnel. Mais que penseraient-ils si on les laissait étudier un texte dont tous ne tarderaient pas à s’apercevoir, peut-être grâce aux questions prioritaires de constitutionnalité, qu’il était contraire à la Constitution ? Vos préoccupations sont légitimes, mais l’article 11 et le projet de loi organique devraient vous satisfaire.

La Commission adopte l’ensemble du projet de loi organique modifié.