XIII^e législature


Session ordinaire de 2011-2012



Compte rendu 
intégral

Deuxième séance du mardi 10 janvier 2012

Exécution des peines

Discussion, après engagement de la procédure accélérée, d’un projet de loi

Discussion générale 

M. le président. La parole est à M. Michel Hunault.

M. Michel Hunault. Notre collègue Urvoas vient de conclure son propos en estimant que ce projet de loi était inutile. Je ne le pense pas. Il vise au contraire à répondre à un défi que nous lance aujourd’hui la population : celui de la crédibilité de notre système judiciaire et de la confiance qu’il peut inspirer.

À quoi sert ce projet de loi ? À répondre au problème de l’exécution des peines. Je salue à cet égard le travail de la commission des lois, et en particulier le rapport sur l’exécution des peines qui est à l’origine du projet de loi.

Le problème est réel : plusieurs dizaines de milliers de peines d’emprisonnement prononcées chaque année ne sont jamais exécutées. Le projet de loi tente d’y répondre.

J’ai entendu les différents intervenants. Les places de prison sont-elles trop nombreuses dans notre pays ? La question est légitime. Avec 60 000 places de prison, la France se situe dans la moyenne des grandes démocraties. Grâce aux 20 000 places supplémentaires que vous proposez de créer, monsieur le garde des sceaux, notre pays resterait dans les normes internationales.

La prison est-elle utile ? Oui, bien sûr.

Rappelons à l’opposition qu’en dix ans nous avons voté une loi pénitentiaire et mis en place des mécanismes susceptibles de contrôler la vie en prison – je pense en particulier à la création de la fonction de Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Aussi, si ce que vient de déclarer notre collègue Jean-Jacques Urvoas concernant des manquements à la loi pénitentiaire s’avérait, et donc si les accusations qui ont été prononcées à cette tribune se révélaient exactes, ce serait inadmissible, du fait même qu’il existe un Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Nous avons d’autre part la faculté, comme parlementaires, d’aller voir ce qui se passe derrière les barreaux, car la loi doit être respectée par tous. Pour autant, on devrait être assez prudent lorsque l’on porte de telles accusations.

J’ai noté avec satisfaction que plusieurs orateurs ont fait état des travaux du Conseil de l’Europe. Nous avons traduit dans les différents projets et propositions de loi examinés depuis maintenant cinq ans certaines dispositions concernant notamment la charte pénitentiaire et la réactualisation des règles pénitentiaires. Personne ne pourra nier que la loi pénitentiaire, le contrôle général des prisons et le programme de modernisation des établissements vétustes sont à porter à l’honneur de cette majorité.

Reste l’aménagement des peines. Je dirai à cet égard à mon collègue Éric Ciotti, avec qui j’ai eu certains échanges sur cette question, que je ne comprends pas comment le groupe UMP a pu s’opposer à un amendement que j’avais eu l’honneur de défendre au nom des députés du Nouveau Centre, et qui visait à ce que les remises de peine ne soient plus automatiques, mais tiennent compte de la dangerosité des détenus, notamment en matière de récidive criminelle. Il y a là une exigence : s’il y a des remises de peine, elles sont sûrement nécessaires, mais il faut redonner tout son rôle au juge de l’application des peines quant à l’appréciation de la dangerosité des détenus.

À cet effet, monsieur le garde des sceaux, je vous invite une nouvelle fois, au nom de mes collègues du Nouveau Centre, à retenir un critère objectif de dangerosité, à savoir le crime qui a déjà été commis. On doit en tout cas, afin que le détenu ne récidive pas, prendre en compte la dangerosité. C’est un élément essentiel, sur lequel on peut trouver un consensus.

Je rappelle à mes collègues de l’opposition que nous avons fait des efforts pour mettre en place des alternatives à l’emprisonnement, tel le bracelet électronique. Plus de 10 000 condamnés chaque année en portent un. On a même été jusqu’à permettre, dans la loi pénitentiaire, l’aménagement de la sanction : c’est ainsi qu’aujourd’hui un condamné à deux ans d’emprisonnement ne va pas en prison, ce qui est d’ailleurs une vraie source d’interrogation pour nos concitoyens. Si l’on veut en effet redonner confiance dans la justice, il faut, en face de la condamnation, une réalité de la peine d’emprisonnement. On peut ne pas être d’accord sur le seuil, mais il faut une certitude de la peine lorsqu’il y a condamnation. Votre projet de loi, monsieur le garde des sceaux, répond à cette exigence.

Je ne peux, avant de terminer – j’ai en effet promis à mes collègues qui veulent intervenir ce soir de ne pas utiliser l’intégralité de mon temps de parole –, que vous faire remarquer, monsieur le garde des sceaux, que s’il est très bien de faire voter des projets de loi, encore faut-il que les moyens humains et financiers suivent.

Nous sommes, en ce 10 janvier, en pleine période de rentrée solennelle de nos tribunaux, et je sais que vous êtes au courant de ce qui s’y dit et de ce qui s’y passe. Nos magistrats doivent appliquer des textes qui sont modifiés assez régulièrement. Ils ont besoin, comme les greffiers et tous les acteurs de la chaîne pénale, de moyens humains. Les budgets que vous nous avez fait voter, et encore tout récemment, ont permis, dans un contexte budgétaire et économique extrêmement difficile, de faire porter l’effort sur la justice : c’est le seul budget qui ait été en augmentation constante au cours de ces dix dernières années. Pour autant, monsieur le garde des sceaux, on ne saurait aborder ce texte sans évoquer les moyens humains et financiers. À cet égard, il est particulièrement important de dire à cette tribune, comme vous l’avez fait, notre solidarité et notre reconnaissance envers tous les acteurs de l’ordre judiciaire et pénitentiaire, qui ont une mission particulièrement importante devant l’exigence d’ordre public. On ne dira jamais assez que la sécurité est la première des libertés.

Nos collègues de l’opposition ont regretté que nous ayons voté de nombreux textes au cours de cette législature. Si l’on veut bien porter un regard objectif sur ce que nous avons voté, on verra que nous avons été très loin dans la garantie des libertés fondamentales. Pour autant, mettre les victimes en perspective est aujourd’hui une exigence, de même que valoriser la mission de tous les acteurs de l’ordre judiciaire et pénitentiaire. Ce sont là, je crois, des objectifs qui, loin d’être contradictoires, répondent à une réelle exigence.

Enfin, s’agissant des programmes des nouvelles prisons, une vraie interrogation existe. Vous en avez vous-même fait état en commission, monsieur le garde des sceaux : elle porte sur le montant des loyers dans le cadre de partenariats public-privé. Cependant, il s’agit d’un effort financier nécessaire de la nation pour assurer la dignité de toute personne, quoi qu’elle ait pu faire pour être privée de liberté, et c’est à ce titre que je vous apporte ce soir le soutien du groupe du Nouveau Centre. (Applaudissements sur les bancs des groupes NC et UMP.)

M. le président. Merci, mon cher collègue, pour la concision de votre propos, qui est une marque de respect à l’égard de vos collègues et qui, je l’espère, inspirera les orateurs suivants…

XIII^e législature


Session ordinaire de 2011-2012



Compte rendu 
intégral

Première séance du jeudi 10 novembre 2011

Projet de loi de finances pour 2012


Seconde partie

Justice

M. Michel Hunault. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, j’ai l’honneur d’être le porte-parole de mes collègues du Nouveau Centre sur le budget de la mission « Justice » pour 2012.

Pour la cinquième année consécutive, dans un contexte financier qui vient d’être rappelé, ce budget est en augmentation, et je voudrais vous dire, madame la ministre – et, à travers vous, au Garde des sceaux –, combien les collègues du Nouveau Centre restent extrêmement vigilants sur l’augmentation des crédits de la justice, car celle-ci est une fonction importante de l’État.

Alors, il est deux façons d’appréhender ce budget. Pour l’opposition, les crédits ne sont jamais suffisants ; pour cette majorité, le budget n’a cessé de croître depuis 2002. Et il est vrai que si nous établissons une comparaison comme le fait la CEPEJ du Conseil de l’Europe, la France est l’un des pays qui, parmi les démocraties, consacre le moins de financement à sa justice.

Néanmoins, il faut noter, en toute objectivité, le rattrapage que nous essayons d’opérer depuis quelques années pour cette importante fonction de l’État.

Madame la ministre, une partie de ce budget concerne les prisons. Depuis dix ans, nous avons été unanimes dans cette enceinte à dire qu’il fallait porter l’accent sur l’humanisation et la construction des prisons.

Je salue les propos que vous venez de tenir à cette tribune, madame la ministre, sur l’exécution des peines. Pour préserver les libertés, un certain nombre de réformes ont été adoptées, que l’opposition, vous l’avez rappelé, n’avait pas pu faire entre 1997 et 2002.

Il ne suffit pas cependant que ces réformes aient été votées, il faut que le Gouvernement et sa majorité soient exemplaires en matière d’exécution des peines. De ce point de vue, je me réjouis de la volonté que vous avez exprimée, madame la ministre, de faire en sorte que les peines d’emprisonnement prononcées soient réellement exécutées.

Concernant le fonctionnement de la justice, madame la ministre, vous avez rappelé plusieurs réformes récentes, sur la garde à vue, les citoyens assesseurs, l’hospitalisation sans consentement. Ces réformes ne peuvent être appliquées que s’il y a des créations d’emplois. Celles-ci ont effectivement lieu, pour les magistrats ou les personnels comme les greffiers ; toutefois, aux yeux de Nouveau Centre, elles font figure d’un rattrapage, car le retard est encore grand dans ce domaine.

Me rappelant une tribune publiée dans un journal du soir il y a un mois, je voudrais dire à l’opposition qu’il ne faut pas instrumentaliser la justice au moment des élections.

Je vous conseille de ne pas transformer la justice en un enjeu, parce que ce serait elle la grande perdante. La justice n’appartient ni à la gauche, ni à la droite.

Nous devons rétablir la confiance de nos concitoyens dans la justice.

Madame la ministre, après avoir rendu hommage à la volonté du Gouvernement d’exécuter les peines de prison, je voudrais également saluer, en cette fin de législature, l’immense travail des magistrats et de celles et ceux qui consacrent leur vie à la justice. La société doit faire face à des défis considérables. La justice est bien souvent révélatrice d’une société fracturée, et il faut parler, plus qu’on ne le fait, des victimes.

Il reste des progrès à accomplir ; je pense à l’accès au droit, à l’aide juridictionnelle. Les crédits sont certes en augmentation mais les chantiers ne manquent pas pour la prochaine législature, pour un nouveau quinquennat, je l’espère, de l’actuel Président de la République. Plusieurs réformes adoptées étaient l’application de directives de l’Union européenne ou du Conseil de l’Europe. L’effort conséquent qui est fait dans ce projet de budget pour 2012 marque la poursuite d’une volonté politique, que partagent les députés du Nouveau Centre. (Applaudissements sur les bancs des groupes NC et UMP.)

]]> http://www.michel-hunault.fr/credits-du-ministere-de-la-justice-pour-2012/feed/ 0 http://www.michel-hunault.fr/audition-ouverte-a-laudition-du-garde-des-sceaux-ministre-de-la-justice-et-des-libertes-sur-les-carences-des-decisions-de-justice-penale/ http://www.michel-hunault.fr/audition-ouverte-a-laudition-du-garde-des-sceaux-ministre-de-la-justice-et-des-libertes-sur-les-carences-des-decisions-de-justice-penale/#comments Tue, 15 Feb 2011 21:53:59 +0000 http://www.michelhunault.fr/?p=810 Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République

Mardi 15 février 2011

Séance de 18 heures 15

Compte rendu n° 38

La séance est ouverte à 18 heures 15.

Présidence de M. Jean-Luc Warsmann, président.

La Commission procède à l’audition, ouverte à la presse, de M. Michel Mercier, Garde des Sceaux, ministre de la justice et des libertés sur les carences des décisions de justice pénale :

M. le président Jean-Luc Warsmann. Monsieur le ministre, vous êtes venu nous présenter les deux rapports d’inspection qui vous ont été remis hier et qui révèlent, nous semble-t-il, des carences en matière d’organisation administrative, qui se sont traduites par la non-affectation de certains dossiers à un conseiller d’insertion et de probation et la définition de priorités. Ces rapports révèlent également un défaut de suivi en sortie de prison ayant entraîné une rupture de la continuité des soins psychiatriques, une absence de coordination entre les milieux fermé et ouvert et une sous-utilisation de l’application informatique APPI.

Monsieur le ministre, cette audition doit être également l’occasion d’échanger sur l’exécution des décisions de justice. Nous avons créé en juillet 2007 une mission d’information, où sont représentés tous les groupes parlementaires : elle a adopté aujourd’hui à l’unanimité le rapport de M. Étienne Blanc.

La Commission des lois est convaincue de la nécessité de renforcer dans notre pays la prévention de la lutte contre la récidive, qui passe d’abord par l’exécution des décisions de justice pénale. Lorsqu’une décision de justice n’est pas appliquée ou lorsqu’elle est appliquée trop tardivement, elle perd son sens à la fois pour le condamné et pour la victime, quand elle ne met pas en danger la société.

La loi du 9 mars 2004 a introduit dans le code de procédure pénale l’article 707 qui prévoit la mise à exécution « de façon effective et dans les meilleurs délais » des décisions de justice.

Dans cette perspective, nous avions travaillé sur l’exécution des peines de prison, notamment en matière correctionnelle. En cas de comparution immédiate – quelque 25 000 jugements –, le prononcé d’une peine prison ferme entraîne l’incarcération : il y a donc continuité entre la décision du tribunal et son exécution, contrairement aux décisions prises dans le cadre d’une convocation par un officier de police judiciaire – 200 000 affaires en 2008 – ou d’une citation directe. En 2004, nous avons voté une disposition visant à mettre fin à la discontinuité entre le prononcé de la peine et son exécution : l’article 474 du code de procédure pénale prévoit la mise à exécution d’une peine de prison prononcée en correctionnelle dans un délai de trente jours. La loi prévoit également que, lorsque le condamné est présent, la convocation lui est remise en main propre à l’audience afin que rendez-vous soit pris aussitôt pour définir les conditions de la mise à exécution.

Or, la loi n’est pas appliquée : 50,7 % des peines d’emprisonnement ferme prononcées dans les sept juridictions d’Île-de-France ont été mises à exécution la première année en 2005, 53,7 % en 2006, 58,7 % en 2007, mais seulement 35,1 % en 2008 et 42,6 % en 2009 : on ne peut pas continuer ainsi ! La difficulté de faire baisser la délinquance est liée, en partie, aux carences dans la mise à exécution des peines prononcées.

Dès 2003 et 2004, nous avons également travaillé sur les sorties « sèches ». Si un prisonnier sort de prison de manière abrupte et est renvoyé vers le milieu dans lequel il a commis son infraction, le risque de récidive est très élevé. Le nombre de sorties sèches est passé de 43 696 en 2000 à 62 853 en 2009, soit une augmentation de 44 %, qui n’est pas sans poser un grave problème pour le pays – voyez l’affaire de Nantes –, en termes de coordination de tous les intervenants, juge de l’application des peines, service pénitentiaire d’insertion et de probation (SPIP), milieu ouvert, milieu fermé, suivi informatique.

Il convient également d’évoquer le suivi effectif à la sortie de prison, notamment le suivi socio-judiciaire, introduit dans les années 1990 et que nous avons étendu de la délinquance sexuelle aux infractions les plus violentes. Il fait entrer en action le juge d’application des peines, qui décide du suivi, le médecin coordonnateur, qui définit le type de soins, et le médecin traitant, qui les prodigue. Le choix du législateur était le bon. Or, à ce jour, il n’y a pas de médecins coordonnateurs dans 34 tribunaux de grande instance et 16 départements n’en disposent pas. De plus 70 médecins coordonnateurs interviennent sur plusieurs départements, ce qui n’est pas sans conséquence sur leur disponibilité. On peut donc affirmer que, dans près de la moitié des juridictions françaises, le suivi socio-judiciaire et la coordination médicale ne sont pas réellement assurés, ce qui préoccupe vivement la Commission des lois.

Monsieur le ministre, la terrible affaire de Nantes doit être l’occasion de prendre des mesures urgentes pour que les lois que nous avons votées, certaines à l’unanimité, soient correctement appliquées. Il existe, outre des problèmes d’organisation et de cohérence informatique, des problèmes de moyens. Personne n’ignore la pénurie budgétaire actuelle : toutefois la Commission des lois est unanime à réclamer la mise en place rapide d’un plan d’urgence en faveur de l’exécution des décisions de justice pénale, doté de moyens à la hauteur des enjeux.

Comme le taux de perception des amendes contentieuses s’est amélioré d’un point par an depuis 2002 – un point représente 40 millions d’euros –, je suggère de faire de l’exécution des décisions de justice pénale la priorité de la fin de la législature et d’y consacrer les sommes ainsi dégagées. On peut espérer améliorer le taux de recouvrement des amendes contentieuses de trois points d’ici au 31 décembre 2012, ce qui permettrait de dégager près de 120 millions d’euros pour financer ce plan exceptionnel en faveur de l’exécution des peines.

Un tel financement, à coût constant pour les finances publiques, permettrait à chaque tribunal, à chaque service d’exécution des peines ou à chaque service pénitentiaire d’insertion et de probation de mieux fonctionner. C’est en redoublant de volonté que nous réussirons à renforcer la lutte contre la récidive et donc à améliorer la sécurité.

M. Michel Mercier, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés. Le rapport de l’inspection des services judiciaires ainsi que celui de l’inspection des services pénitentiaires, diligentés à la suite de l’affaire de Nantes, révèlent de nombreux dysfonctionnements qui sont, de toute évidence, la manifestation des problèmes que vous avez évoqués.

Il s’agit là d’un meurtre particulièrement atroce : s’il n’est toujours pas possible de célébrer les obsèques de la jeune fille, c’est qu’on n’a pas encore retrouvé toutes les parties de son corps. L’émotion publique était donc légitime et on doit à la mémoire de la victime et à ses proches une analyse loyale des dysfonctionnements, en vue d’y remédier. Je pense également au jeune enfant de Tony Meilhon. C’est du reste en raison de son attitude lors d’une audience relative à la garde de son petit garçon, qu’il avait été condamné, en 2009, pour la dernière fois, pour outrage à magistrat avec mise à l’épreuve.

Le premier rapport porte sur le fonctionnement du tribunal de grande instance de Nantes et ses rapports avec la Cour d’appel et le second sur le fonctionnement du service pénitentiaire. Ces deux rapports ont une vocation plus large que l’étude du seul cas Meilhon.

Du reste, ce cas n’apporte aucun éclairage particulier sur le fonctionnement du TGI de Nantes, tribunal important doté d’un effectif théorique de 48 juges du siège. Le rapport montre que, de 2008 à 2011, ce chiffre a toujours été atteint, voire dépassé, sauf pendant deux mois. En revanche, sur la même période, le nombre des juges de l’application des peines a été inférieur d’un à deux à l’effectif théorique, qui est de quatre. Or, de 2008 à 2011, les discussions budgétaires entre le tribunal, la Cour et la chancellerie ne font jamais ressortir la moindre demande du tribunal en faveur du service de l’application des peines. Les seules demandes visaient à combler des temps partiels au profit du tribunal civil.

Durant la même période, non seulement une seule demande de juge placé du TGI de Nantes au Premier président de la Cour d’appel de Rennes a concerné le service de l’application des peines, mais, de plus, le juge a été affecté non pas à ce service mais à la rédaction des jugements. Le tribunal a donc toujours favorisé le civil au détriment du pénal.

Par ailleurs, dès sa nomination, le président du TGI de Nantes, aujourd’hui décédé, a délégué toutes ses fonctions relatives à l’organisation de sa juridiction à la première vice-présidente. Il n’a exercé que des fonctions juridictionnelles. C’est la première vice-présidente qui dialoguait avec les magistrats référents des services du TGI et avec la secrétaire générale de la Cour d’appel de Rennes. J’ai l’intention d’interroger le Conseil supérieur de la magistrature sur ce point, non pas dans un objectif disciplinaire mais au titre de l’article 65 de la Constitution, qui permet au ministre de la justice d’interroger le CSM sur la déontologie et le fonctionnement des juridictions. Le dernier Conseil supérieur de la magistrature a publié un livret sur la déontologie : une des dispositions interdit à un juge de déléguer la totalité de ses fonctions à un de ses collègues. Or, c’est ce qui s’est passé à Nantes.

Je tiens à ce que le CSM, lorsqu’il nommera des premiers présidents et des présidents de juridiction, ait bien à l’esprit qu’il s’agit d’une tâche spécifique : il leur incombe non seulement d’être capables de bien juger, mais également de diriger un tribunal ou une Cour d’appel. Comme la nomination des présidents de tribunaux ou des premiers présidents de Cour d’appel appartient au CSM – le pouvoir exécutif ne fait que signer les nominations sans aucun droit de regard –, et que les procédures disciplinaires relèvent également du CSM, je tiens à me placer uniquement sur le plan de l’organisation. Un président de juridiction doit exécuter correctement toutes ses tâches.

Pourquoi le CSM ne procéderait-il pas à des évaluations ? C’est ce qui a manqué au TGI de Nantes. Nous pouvons également nous demander pourquoi le premier président de la Cour d’appel de Rennes, qui siège actuellement à la Cour de cassation et est sur le point de partir à la retraite, n’a pas davantage porté attention à la situation du TGI de Nantes : un premier président de Cour d’appel est également chargé du fonctionnement de toutes les juridictions de son ressort. Qu’on me comprenne bien : je ne cherche pas à désigner des coupables mais à comprendre l’origine des dysfonctionnements.

Je tiens à préciser que les juges de l’application des peines de Nantes ont fait correctement leur travail. Le rapport n’émet aucune critique à leur encontre. S’agissant de Meilhon, dont la sortie était prévue le 24 février 2010, le juge de l’application des peines a coté son dossier dès le mois de septembre 2009, et y a inscrit à la main « Urgent – Avertir le SPIP pour la prise en charge ». Ce dossier papier a été transmis en octobre au service pénitentiaire d’insertion et de probation de Nantes. Je tiens également à préciser le point technique suivant, car il me paraît essentiel : dans le dossier figurait l’extrait de casier B 1, qui recense toutes les condamnations du prisonnier. Or, très souvent, cet extrait ne figure pas dans les dossiers transmis au SPIP. J’ai l’intention de le rendre obligatoire. Il suffisait donc de lire le dossier avec attention pour savoir que Tony Meilhon était un multirécidiviste condamné quinze fois, une fois pour viol et agression sexuelle et plusieurs fois pour violences. Les dysfonctionnements éventuels du TGI de Nantes ne concernent donc pas l’affaire Meilhon.

Tony Meilhon a passé 11 ans, en prison, soit une grande partie de sa vie. Condamné d’abord pour violences par le tribunal pour enfants, il a été incarcéré dans la cellule d’un délinquant sexuel – un « pointeur ». Condamné ensuite par la Cour d’assises pour mineurs de Loire-Atlantique pour agression sexuelle et viol sur ce dernier, il a alterné séjours en prison et sorties de quelques semaines, mais, lorsqu’il est sorti, le 24 février 2010, le SPIP ne l’a pas soumis au sursis.

En prison, Meilhon a fait l’objet d’un excellent suivi de la part du SPIP et du service médical – notamment sur le plan psychiatrique. En septembre et novembre 2009, le dossier de saisine parvient, au sein du même du SPIP, au milieu ouvert. Cependant, à la sortie de Meilhon, le lien entre les deux milieux ne se fait pas : le suivi en milieu fermé cesse, le rapport y afférent ne parvient au milieu ouvert que 43 jours plus tard et le suivi en milieu ouvert ne sera pas mis en œuvre.

Pourquoi ? La circulaire de 2008 relative aux SPIP prévoit expressément que les directeurs de ceux-ci déterminent les moyens d’action de leurs services et l’ordre de priorité du traitement des dossiers, en fonction de la situation des personnes concernées et des moyens du service. À Nantes, une note du directeur du SPIP place les sursis avec mises à l’épreuve au dernier rang des priorités du service – ce qui revient à dire qu’il ne s’agit pas de priorités –, sauf pour certains délinquants, notamment sexuels. Or, on n’ouvre pas le dossier de Meilhon et, faute d’avoir pris connaissance du casier B1, on ne retient que l’outrage à magistrat : le dossier rejoint alors le tas de ceux qui ne sont pas considérés comme prioritaires.

On n’a trouvé aucune trace d’un suivi médical à partir de la sortie de Meilhon. On sait aussi, comme je viens de l’expliquer, qu’aucun suivi n’a été assuré par un conseiller d’insertion et de probation.

Il est probable que le SPIP de Loire-Atlantique n’était pas doté de moyens suffisants pour assurer ce suivi – ce qui explique sans doute la décision du directeur quant à l’ordre de priorité des dossiers. Sur la période 2009-2010, l’effectif cible du SPIP de Loire-Atlantique était de 31 personnes, dont 10 pour le milieu fermé et 21 pour le milieu ouvert – l’effectif réel étant plutôt, pour ce dernier, de l’ordre de 16,5. En 2009, la Chancellerie a attribué à ce SPIP quatre postes pour combler le déficit du milieu ouvert. Sur ces quatre postes, trois seulement sont pourvus, faute de candidats. Le directeur du SPIP affecte ces trois postes au milieu fermé et sort de ce dernier deux personnes – l’une travaillant à 80 % du temps, l’autre bénéficiant d’une décharge syndicale de 70 %, pour les affecter au milieu ouvert. Au bout du compte, le milieu ouvert ne reçoit que 0,8 emploi en équivalent temps plein. Il apparaît ainsi que la culture du SPIP est une culture du milieu fermé et que la culture du milieu ouvert reste à construire.

Le SPIP de Loire-Atlantique a connu de nombreux problèmes, à commencer par un fort absentéisme – 31 % de l’effectif cible, et donc un taux plus élevé par rapport à l’effectif réel. Il a en outre connu, pour la période qui nous intéresse, trois directeurs : au départ du premier, l’intérim a été confié à une dame certainement pleine de bonne volonté, mais qui n’était visiblement pas à la hauteur du poste, puis a été nommé, fin 2009, un directeur qui, après quelques semaines, a demandé un audit méthodologique et organisationnel, transmis à la Chancellerie par l’intermédiaire du directeur interrégional des services pénitentiaires de Rennes.

Ce rapport, qui a reçu l’aval de la direction de l’administration pénitentiaire et a été réalisé par l’inspection générale des services pénitentiaires, formule 77 recommandations, dont un grand nombre n’ont pas été mises en œuvre, comme celle qui demande expressément l’affectation de tous les dossiers. Malgré la demande du directeur de l’administration pénitentiaire, la direction interrégionale des services pénitentiaires de Rennes ne prend aucune mesure d’appui en faveur du SPIP de Nantes, lequel doit se débrouiller – ce qu’il fait en laissant tout simplement les dossiers s’entasser. Le nombre de ces dossiers est du reste difficile à chiffrer : d’une centaine au départ du premier directeur, leur nombre augmente dans une proportion inconnue durant l’intérim, puis la mission d’inspection en compte manuellement 690 non attribués, parmi lesquels celui de Meilhon.

On constate également que l’informatique est très peu utilisé. Ainsi, les responsables de la direction interrégionale de Rennes déclarent ne pas utiliser le logiciel API, qui permet aux magistrats du suivi des peines et aux services de probation, qui l’alimentent les uns et les autres, de partager les informations relatives aux personnes sortant du milieu carcéral. À Nantes, on n’utilise guère davantage ce logiciel. Le dossier Meilhon y figure cependant et les magistrats constatent à la fin de 2009 qu’un conseiller est désigné pour suivre ce dossier. Il s’agit cependant d’une affectation virtuelle et le sursis n’a en réalité jamais été mis en œuvre. Du reste, le logiciel sera ensuite nettoyé de ces affectations virtuelles par la mission d’inspection.

Les analyses qui se dégagent du rapport d’inspection suscitent évidemment des interrogations quant à l’action individuelle de certains agents. Ainsi, le directeur interrégional des services pénitentiaires de Rennes n’a pas donné suite à l’instruction claire qu’il avait reçue du directeur de l’administration pénitentiaire, et les préconisations du rapport d’audit demandé n’ont pas été mises en œuvre. De même, le classement des dossiers était contraire aux dispositions de la circulaire de 2008 instituant les services pénitentiaires de probation et d’insertion, qui prévoyait expressément que le degré de priorité des dossiers ne pouvait être fixé qu’après une analyse de la personnalité des probationnaires, fondée sur des critères sociologiques et criminologiques, et que les dossiers ne pouvaient en aucun cas être classés selon la nature de l’infraction commise. De fait, dans le dossier Meilhon, le B1 permettait de comprendre qu’il ne s’agissait pas d’une simple affaire d’outrage à magistrat.

Au demeurant, un suivi de Meilhon n’aurait pas forcément empêché qu’il commette son crime. Il ne s’agissait ici, je le rappelle, que de relever des dysfonctionnements.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Monsieur le garde des sceaux, souhaitez-vous vous exprimer sur le problème général de l’exécution des peines ?

M. le garde des sceaux. L’exécution des peines est la première urgence de ce ministère. Les personnes condamnées à des peines de prison et qui n’effectuent pas ces peines sont aujourd’hui plus nombreuses que celles qui se trouvent en prison – 62 000 contre 105 à 110 000.

M. Bernard Roman. Le nombre de personnes qui n’effectuent pas leur peine de prison n’est-il pas plutôt de 82 000 ?

M. le garde des sceaux. Ce chiffre n’intègre pas les calculs de la Cour d’appel de Paris, qui ont été communiqués plus tard. En tout état de cause, c’est beaucoup trop et il faut absolument faire exécuter les peines.

Les magistrats ne sont pas du tout laxistes. Ils appliquent la loi telle que vous l’avez votée. Cependant, le fait qu’une personne notoirement condamnée pour une infraction soit toujours présente dans le voisinage est très mal perçu par la population. Cette situation crée un vrai fossé entre les citoyens et la justice, et il faut y remédier.

Il existe plusieurs façons d’exécuter une peine et nous n’allons certes pas créer 170 000 places de prison. Il faut relancer les travaux d’intérêt général pour les courtes peines – et je rencontrerai à ce propos les associations d’élus. Il faut également s’intéresser aux bracelets et à la surveillance électronique extérieure. En effet, on compte aujourd’hui 5 000 bracelets statiques et 43 bracelets mobiles seulement – voici quelques jours, j’ai constaté qu’il n’y avait à Corbas, qui est pourtant un centre important, que deux bracelets de ce type. J’ai donné instruction d’atteindre le chiffre de 12 000 bracelets d’ici à la fin de l’année, ce qui est à la fois beaucoup et fort peu. Les bracelets n’ont jusqu’à présent donné lieu à aucun incident, mais nous devons nous préparer à ce qu’il s’en produise, ce qui est inévitable lorsque 30 000 bracelets auront été installés. Un incident ne justifiera pas cependant que nous renoncions à ce dispositif – nous n’en aurons d’ailleurs pas les moyens.

J’ai entrepris de visiter pratiquement toutes les prisons existantes et je suis surpris de constater que des établissements qui avaient été déclarés insalubres et que nous nous apprêtions à raser sont devenus d’un coup beaux et agréables. Il est amusant d’observer que les détenus que je rencontre ne veulent à aucun prix les quitter. C’est par exemple le cas de la prison d’Aurillac, qui ne dispose pourtant pas même d’un parloir. Cet établissement accueille de nombreux détenus venus d’Ardèche – département au sud duquel la culture d’herbes aromatiques fournit en abondance les prisons – et qui n’ont pas trouvé de place à Privas. La prison d’Aurillac a même été jugée favorablement par les commissions qui s’y sont rendues. La prison de Lure, quant à elle, est devenue si belle qu’elle a obtenu le label européen. À Agen, les détenus ne voulaient pas partir non plus – et, de fait, les évasions sont rares … Nous allons définir d’ici juin le nombre de places de prison dont nous voulons disposer, en conservant certains établissements qu’il était prévu de détruire.

Le fait de conserver toutes les prisons que nous pourrons a bien évidemment des conséquences en termes de moyens. En effet, celles qui devaient fermer représentaient 1 400 postes que nous sommes tenus de conserver, en créant donc de nouveaux postes pour les prisons en cours de construction. Nous ne dépasserons cependant pas un total de 70 000 à 75 000 places – ce qui est déjà beaucoup – et il faudra donc trouver d’autres moyens d’exécuter les peines.

Je vais prendre des mesures d’urgence en dotant 14 juridictions, avec des contrats d’objectifs, de moyens supplémentaires pour résorber le nombre des condamnations non exécutées. Il est cependant vraisemblable que ce qui sera résorbé d’un côté se traduira ailleurs par d’autres peines non exécutées.

Je me réjouis que l’Assemblée nationale travaille sur cette question. En effet, tout en découvrant avec enthousiasme ce ministère passionnant, j’en découvre aussi la sous-administration chronique et le manque de moyens. Ce dernier est du reste historique et, malgré les efforts du gouvernement actuel en termes de construction de prisons, de dotations budgétaires et de créations de postes, nous restons loin du compte. J’ai entendu avec intérêt votre proposition de trouver des crédits et j’espère que cette procédure est parfaitement légale dans le cadre de la LOLF.

……..

M. Michel Hunault. Je voudrais tout d’abord remercier le président de notre Commission et le garde des Sceaux pour cette réunion, qui est un moment de vérité.

Il était bon de rappeler, à un moment où la magistrature et l’ensemble de la chaîne pénale ont besoin d’être confortés par la représentation nationale, que les magistrats ne sont pas laxistes. Je salue donc vos propos, monsieur le garde des Sceaux. Cela étant, les chiffres cités par notre président ne manquent pas de nous interpeller. Nous devons aux victimes d’améliorer l’exécution des peines. Il y va de la crédibilité de la justice. Tel était le sens de la question au Gouvernement que j’ai posée cet après-midi.

Sous le contrôle de Philippe Houillon et d’André Vallini, qui étaient respectivement président et rapporteur de la commission d’enquête sur l’affaire d’Outreau, je rappelle que nous avions proposé d’améliorer la connaissance des personnes condamnées en renforçant l’informatisation du ministère de la justice. On peut penser que les carences de l’exécution des décisions de justice résultent en partie de cette méconnaissance. C’est une piste sur laquelle nous pourrions travailler ensemble, toutes tendances politiques confondues, afin d’améliorer la situation.

S’agissant des moyens consacrés à la justice, nous sommes classés au 37^e rang par le Conseil de l’Europe, ce qui est un mauvais résultat. Toutefois, si la justice doit constituer une priorité, il n’y a pas que la question des moyens : il faut aussi améliorer les capacités de jugement et l’exécution des peines. Sur ce point, la loi pénitentiaire permet à une personne condamnée à deux ans d’emprisonnement d’exécuter sa peine à l’extérieur, ce qui peut être difficile à comprendre pour les victimes et leurs familles. Que l’on n’aille pas en prison au-delà d’une peine de deux ans le serait plus encore.

Je le répète, nous sommes à un moment de vérité. Il faudra apporter des réponses aux constats dressés aujourd’hui et à nos questions.

….

XIII^e législature


Session ordinaire de 2010-2011



Compte rendu
 intégral

Deuxième séance du mardi 11 janvier 2011

Défenseur des droits

Suite de la discussion d’un projet de loi organique 
et d’un projet de loi

Discussion générale

M. Michel Hunault. Au nom de mes collègues du Nouveau Centre, je voudrais rendre hommage aux institutions indépendantes, souvent évoquées ce soir. Le Défenseur des droits a été voulu par le constituant, et la loi organique que nous étudions ce soir découle d’un vote des parlementaires réunis en congrès à Versailles. La Constitution comporte désormais un titre spécifique qui renforce cette institution.

L’objectif du constituant était de conforter, par cette identification dans la Constitution, le Défenseur des droits, et de faire en sorte que les autorités indépendantes que l’on va rassembler en soient renforcées.

Au cours des motions préalables défendues par l’opposition, j’ai entendu des interrogations légitimes. Nous, parlementaires, sommes tous particulièrement attachés à ces autorités indépendantes. Je veux rendre hommage au Médiateur de la République, saisi par les parlementaires. Je souhaite également rendre hommage au Contrôleur général des prisons, institué par cette majorité en application des recommandations du Conseil de l’Europe afin de créer une autorité indépendante pour contrôler tous les lieux privatifs de liberté. Je n’oublie pas le Défenseur des enfants. Nous proposons un texte qui réunit en la personne du Défenseur des droits toutes ces autorités indépendantes.

Je le dis à mes collègues de la majorité, je n’ai pas aimé l’intervention de l’un de ceux qui m’ont précédé faisant le procès de certaines de ces autorités. La HALDE a fait un travail remarquable, Louis Schweitzer a été un président qui a donné tout son sens à l’institution. Il suffit d’examiner avec attention les rapports annuels des différentes autorités indépendantes pour remarquer le rôle considérable et le travail qui a été effectué pour la protection des droits de nos concitoyens.

J’ai sous les yeux le dernier rapport du Défenseur des enfants. À sa lecture, on peut s’interroger sur la suppression de cette institution. Mais dans le texte proposé, la défense des enfants est considérablement renforcée. Le Défenseur des enfants reste clairement identifié. Il a autorité de rang constitutionnel, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui. La Constitution donne au Défenseur des droits une compétence élargie en matière de protection des droits et libertés : il regroupera non seulement les compétences du Défenseur des enfants, du Médiateur de la République mais aussi celles de la Commission nationale de déontologie de la sécurité, de la HALDE et du Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Le Défenseur des enfants reste le seul adjoint nommément identifié, il convient de le rappeler au vu du procès intenté à ce texte. Cela lui confère une visibilité forte, puisque le Sénat a souhaité que cette visibilité soit garantie. Il est donc proposé de maintenir cette identification.

Le Gouvernement entend lui aussi préserver la spécificité et la visibilité de la mission de défense et de promotion des droits de l’enfant. La valeur constitutionnelle du Défenseur des droits conférera une autorité plus grande à ses interventions qu’aujourd’hui. Objectivement, c’est donc un progrès et non une régression que le ministre nous propose.

Concernant le Défenseur des droits, il dispose de moyens d’action élargis par sa mission de défense des droits de l’enfant. Le Défenseur des droits disposera de tous les pouvoirs du Défenseur des enfants, il pourra alerter sur des cas individuels ou collectifs, proposer des modifications de la réglementation, sensibiliser l’opinion. Il disposera de surcroît de pouvoirs supplémentaires qu’il n’a pas actuellement lui permettant d’agir directement et rapidement à l’encontre de tous ceux qui méconnaissent les droits des enfants et qui leur portent atteinte. En effet, il disposera de pouvoirs d’injonction, de saisine des autorités disciplinaires, et d’intervention en justice. Il bénéficiera de moyens d’investigation comprenant un droit d’accès à des locaux, même privés. Les entraves à ses actions seront pénalement sanctionnées. Il pourra ainsi intervenir dans toutes les hypothèses, que la méconnaissance des droits des enfants soit le fait d’une administration ou d’une personne privée. Il sera par ailleurs assisté d’un collège spécialisé en matière de droits de l’enfant. Concernant sa saisine, l’article 5 du projet de loi organique est très clair : les enfants pourront saisir directement le Défenseur des droits. Je crois, monsieur le ministre, qu’après l’intervention de mes collègues de l’opposition, il n’était pas inutile de rétablir ces quelques vérités.

Concernant le Contrôleur des lieux privatifs de liberté, mes collègues de l’opposition font encore un procès d’intention à l’exécutif concernant les modalités de nomination du Défenseur des droits. Lorsque le Contrôleur des lieux privatifs de liberté a été désigné, ce n’est pas une personnalité engagée politiquement qui a été retenue, mais une personnalité connue pour sa compétence. Si l’on devait s’interroger sur son appartenance politique, il n’est pas certain qu’il soit proche de notre majorité.

Ce sont donc les deux commissions des lois des deux assemblées qui ont ratifié cette nomination. Pascal Clément l’a rappelé : au vu de la liste des personnalités qualifiées proposées par le Président de la République et ratifiées par notre assemblée, la majeure partie des personnalités proposées n’est pas du même bord politique que la majorité.

Souffrez que nous exprimions une opinion différente de la vôtre, cher collègue.

Concernant le fond de ce dossier, nous sommes dans l’application de la révision de la Constitution. À la lecture des comptes rendus des travaux de notre assemblée du mois de mai 2008, c’est l’opposition qui a été le meilleur défenseur de la révision constitutionnelle. Et si l’opposition n’avait pas, à l’époque, apporté son soutien à cette révision de la Constitution, elle n’aurait pas été adoptée. Mais à l’approche des échéances de 2012, il faut s’opposer à tout prix. Vous voulez faire dire au texte des choses qu’il ne dit pas : permettez-moi de rectifier un certain nombre d’inexactitudes et de souligner que nous sommes tout autant attachés que vous au rôle des autorités indépendantes qui vont ainsi être réunies autour d’une seule autorité.

Le travail de la commission des lois a été particulièrement important, car nous avons souhaité identifier les différentes missions des autorités fondues dans le Défenseur des droits en leur attribuant un collège spécifique. Ces missions seront confortées et non pas supprimées, contrairement à ce que vous voulez faire croire.

Un amendement présenté en commission des lois visait à prévoir la pérennité du Contrôleur des lieux privatifs de liberté. À titre personnel, j’aurais préféré que l’on maintienne le Contrôleur général des prisons.

Je fais partie de ceux qui avaient souhaité, au cours des travaux parlementaires, que le Gouvernement fasse voter la création d’une telle institution, conforme aux recommandations européennes. En effet, cela concerne non seulement les prisons mais également tous les lieux privatifs de liberté, les lieux de garde à vue, les lieux d’enfermement psychiatrique…

La discussion des amendements permettra à chacun d’évaluer s’il est efficace de fondre cette autorité indépendante dans le Défenseur des droits ou s’il est préférable d’en assurer la pérennité.

En conclusion, je voudrais dire que je trouve quelque peu désobligeante la tournure prise par le débat dans cet hémicycle à l’occasion de la défense des motions déposées par nos collègues de l’opposition.

Je regrette également certaines prises de position dans la presse nationale et le mauvais procès que certains veulent nous faire à propos de la création du Défenseur des droits.

En effet, ainsi que vous l’avez rappelé cet après-midi, monsieur le garde des sceaux, ces trois années de présidence de Nicolas Sarkozy ont permis – et c’est cela qui vous déplaît, chers collègues de l’opposition – une progression de la défense des libertés et des droits.

Qui a fait voter la question prioritaire de constitutionnalité qui permet aujourd’hui à un justiciable de saisir le Conseil constitutionnel s’il considère que la loi à partir de laquelle on fonde des droits et des obligations n’est pas conforme au texte suprême ?

C’est cette majorité qui a fait progresser le droit. Le Conseil constitutionnel a ainsi rendu près d’une centaine de décisions. Pas plus tard que la semaine prochaine, nous serons amenés à nous réunir dans cet hémicycle pour adopter une nouvelle réglementation sur la garde à vue pour faire en sorte qu’elle soit conforme non seulement aux droits élémentaires prévus dans la Constitution mais également à la Convention européenne des droits de l’homme.

Considérant que ce texte sur le Défenseur des droits constitue une nouvelle étape dans la défense des droits et des libertés les plus essentiels, le groupe Nouveau Centre, en l’état actuel des choses, exprime un a priori favorable. Nous réfléchirons, à l’occasion de la discussion des amendements, sur l’opportunité ou non de pérenniser le contrôleur général des prisons. Nous en reparlerons.

Pour le reste, je pense que les garanties apportées sont suffisantes pour aborder cette discussion avec confiance et surtout pour ne pas faire dire à ce texte ce qu’il ne dit pas. On voit bien que l’opposition, qui a permis de faire voter la réforme de la Constitution, essaie aujourd’hui de s’opposer à tout prix.

Cela constitue une entorse à la logique, mais nous avons l’habitude. (Applaudissements sur les bancs des groupes NC et UMP.)

]]> http://www.michel-hunault.fr/creation-du-defenseur-des-droits-4/feed/ 0 http://www.michel-hunault.fr/respect-par-la-france-des-obligations-resultant-de-lappartenance-au-conseil-de-leurope/ http://www.michel-hunault.fr/respect-par-la-france-des-obligations-resultant-de-lappartenance-au-conseil-de-leurope/#comments Wed, 08 Dec 2010 19:13:30 +0000 http://www.michelhunault.fr/?p=2540 Question écrite du 8 décembre 2010

Texte de la Question

M. Michel Hunault attire l’attention de M. le ministre des affaires étrangères et européennes sur le contrôle des obligations résultant de l’appartenance à l’assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (APCE) par les États membres. Il lui demande de préciser les modalités de contrôle et ses résultats, tant en ce qui concerne la transposition des conventions votées que le respect de la charte des droits fondamentaux et de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme.

Texte de la Réponse du gouvernement du 30 mars 2010

L’honorable parlementaire a bien voulu appeler l’attention du ministre des affaires étrangères et européennes sur le respect des obligations des États membres du Conseil de l’Europe. Notre pays attache une grande importance à cette institution, ainsi qu’aux valeurs qu’elle défend : la démocratie, les droits de l’homme et l’État de droit. La singularité et l’efficacité du Conseil de l’Europe reposent principalement sur son activité normative, la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme et ses mécanismes de contrôle des engagements auxquels les États membres ont souscrit. Le Conseil de l’Europe a forgé, depuis sa création, un socle normatif de plus de 200 conventions, contraignantes pour les 47 États membres de l’organisation, dont la plus emblématique est la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ouverte à la signature en 1950. En ratifiant ces conventions, les États membres acceptent d’être sanctionnés, en cas de non-respect, par un mécanisme contraignant. Pour garantir l’efficacité de ce système, le comité des ministres des 47 États membres a mis en place une série de mécanismes de suivi et de contrôle (dit de « monitoring »). Le principal d’entre eux est de nature juridictionnelle avec la Cour européenne des droits de l’homme. Depuis 1998, chacun des 800 millions de citoyens européens peut déposer une requête auprès de la Cour contre un État membre, pour manquement aux droits fondamentaux. Les arrêts de la Cour sont contraignants et, en aval, le comité des ministres exerce de façon régulière le suivi de l’exécution des arrêts par les États condamnés. D’autres instances participent au dispositif : le commissaire aux droits de l’homme, le comité de prévention de la torture (CPT), la commission européenne contre le racisme et l’intolérance (ECRI), le comité européen des droits sociaux, le groupe d’États contre la corruption (GRECO), Moneyval et le groupe contre la traite des êtres humains (GRETA). L’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (APCE) participe activement à ce système de suivi et de contrôle, en prenant l’initiative de missions sur le terrain et de rapports sur le respect, par les États membres, de leurs obligations. Ces travaux sont coordonnés, au sein de l’APCE, par la commission pour le respect des obligations et engagements des États membres (appelée également commission de suivi). La coexistence de différents mécanismes de suivi et de contrôle, qui parfois s’ajoutent aux interventions d’autres organisations internationales (ONU, Union européenne, OSCE) sur les mêmes thématiques, pose la question de leur cohérence. La réforme de l’organisation, sous l’impulsion du nouveau secrétaire général du Conseil de l’Europe, M. Thorjborn Jagland, permettra d’approfondir la réflexion sur ce sujet.

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Session ordinaire de 2010-2011



Compte rendu
 intégral

Première séance du mardi 23 novembre 2010

Instauration d’un mécanisme de prévention 
de la surpopulation pénitentiaire

Explications de vote

La parole est à M. Michel Hunault, pour le groupe du Nouveau Centre.

M. Michel Hunault. La situation des prisons françaises préoccupe l’ensemble des élus, quels que soient les bancs où ils siègent.

J’ai écouté avec beaucoup d’attention, ainsi que mes collègues, les interventions sur la proposition de loi proposée par le groupe SRC « visant à instaurer un mécanisme de prévention de la surpopulation pénitentiaire. » Déposée au lendemain de la première convention thématique du parti socialiste sur la sécurité, cette proposition de loi tend à instaurer un droit de sortie à tous les prisonniers aux deux tiers de leur peine. Nous nous opposerons avec force au mécanisme proposé pour lutter contre la surpopulation carcérale.

Mes chers collègues du parti socialiste, je vous inviterai plutôt à apporter vos voix au budget de la justice qui, depuis sept ans, tend à donner plus de moyens à l’administration pénitentiaire.

Nous nous sommes engagés dans la construction de 10 000 places de prison, ce qui portera le parc pénitencier à 62 000 places. Nous avons voté une loi pénitentiaire, dans laquelle nous avons mis l’accent sur les mesures alternatives à l’emprisonnement. Ainsi, à l’heure où nous parlons, le bracelet électronique permet à un certain nombre de personnes – bientôt 3 000 – de ne pas être en prison. Nous avons fait de la détention provisoire une mesure exceptionnelle. C’est encore cette majorité qui a voté le contrôle général de l’ensemble des lieux privatifs de liberté et qui, par la loi pénitentiaire, a transposé les règles pénitentiaires du Conseil de l’Europe.

De votre côté, que nous proposez-vous ? D’instaurer un mécanisme d’automaticité de sortie de la peine, sans même prendre en compte la dangerosité du détenu. Or c’est justement cette dernière qui conditionne tout. C’est pourquoi nous nous opposerons avec force à la présente proposition de loi.

Je rappelle à tous ceux qui la voteront que, sur les 100 000 peines d’emprisonnement prononcées chaque année par les tribunaux français, un tiers n’est jamais exécuté.

Nous préférons mettre l’accent sur la réalité de la peine et les efforts réalisés pour humaniser les prisons. Notre objectif est, en effet, de rendre les peines réalisables et de concilier l’exigence d’humanité avec celle de fermeté.

La sécurité est l’une des premières libertés. Pour la garantir, il faut avoir l’assurance que la peine sera effective. C’est pourquoi les membres du groupe du Nouveau Centre s’opposeront au mécanisme automatique de sortie aux deux tiers des peines proposé par le groupe SRC. (Applaudissements sur les bancs du groupe NC.)

Mercredi 26 mai 2010

Séance de 10 heures

Compte rendu n° 65 

Audition, ouverte à la presse, de M. Jean-Marie Delarue, Contrôleur général des lieux de privation de liberté, sur son rapport annuel

La séance est ouverte à dix heures.

Présidence de M. Jean-Luc Warsmann, président.

La Commission procède à l’audition, ouverte à la presse, de M. Jean-Marie Delarue, Contrôleur général des lieux de privation de liberté, sur son rapport annuel.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Mes chers collègues, nous avons le plaisir d’accueillir ce matin M. Jean-Marie Delarue, Contrôleur général des lieux de privation de liberté, pour nous présenter son deuxième rapport annuel.

Monsieur le Contrôleur général, vous savez l’intérêt que la commission des lois porte à votre mission, et plus généralement aux questions pénitentiaires, comme en témoigne notamment le travail de notre mission d’information sur l’exécution des décisions de justice pénale.

Au moment de votre prise de fonctions, vous vous étiez fixé comme objectif de procéder à 150 visites par an ; vous l’avez nettement dépassé en 2009, puisque vous avez visité 163 lieux de privation de liberté. De plus, vous indiquez être de plus en plus fréquemment saisi par écrit de cas concrets ; il serait intéressant pour nous de connaître les questions qui font l’objet de ces courriers et la manière dont vous pouvez y répondre. Plus généralement, nous serons heureux de vous entendre présenter le bilan de votre action pour 2009. Je note que, dans votre rapport, vous abordez notamment le thème des activités dans les lieux de privation de liberté ; je souhaiterais que vous nous en disiez quelques mots.

M. Jean-Marie Delarue, Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Vous savez combien je suis heureux de me présenter à nouveau devant vous : je vous avais dit l’année dernière mon souhait que le Contrôleur soit contrôlé.

Je vais vous présenter successivement ce que nous faisons, ce que nous en déduisons, les effets de notre travail, et enfin nos perspectives.

Tout d’abord, que faisons-nous ?

En premier lieu, nous faisons des visites – et des contre-visites. Nous en avons effectivement réalisé 163 en 2009. Je ne suis pas sûr que nous en ferons autant en 2010 car elles sont de plus en plus longues et approfondies. La semaine dernière, par exemple, je suis resté du lundi au vendredi dans une maison d’arrêt, et j’ai trouvé le temps un peu trop court. Au cours de ces visites, nous avons des contacts de plus en plus nombreux avec des personnes variées, et nous consultons de plus en plus de documents – comptables, sur le personnel, sur les saisines du Parquet… Notre but est d’avoir une vision beaucoup plus précise et rigoureuse de la vie de ces établissements.

Les visites sont effectuées par des groupes de contrôleurs, deux semaines sur trois. En 2009, nous nous sommes rendus dans 49 départements – y compris outre-mer. Nous avons vu jusqu’à présent environ le tiers du parc pénitentiaire, une soixantaine de lieux de garde à vue, des locaux douaniers, environ 25 établissements de soins psychiatriques.

Ces visites sont suivies de rapports, lesquels contiennent des recommandations aux ministres concernés – ministre de la justice, mais aussi ministre de la santé, ministre de l’immigration, ministre de l’intérieur, et parfois ministre de l’éducation nationale ou ministre de l’outre-mer. Les ministres nous répondent, et lorsque cela me paraît nécessaire je rends publiques certaines recommandations – nous en avons publiées près d’une dizaine en 2009.

Par ailleurs, nous recevons et traitons du courrier. En 2009, nous en avons reçu trois fois plus qu’en 2008. Et dans les premiers mois de 2010, par rapport à la même période de l’année précédente, le volume a été multiplié par deux et demi. Nous en sommes à un rythme d’environ 2500 lettres par an.

Ces courriers nous viennent le plus souvent de détenus, de leurs familles ou de leurs avocats, mais également de plus en plus de malades hospitalisés en milieu psychiatrique et de leur entourage. Très peu de courriers concernent les gardes à vue – je n’en déduis rien –, très peu également les douanes et les centres de rétention.

Les courriers portent sur des questions très matérielles, sur l’accès aux soins, sur les transferts, sur les relations avec l’extérieur – je pense par exemple à un courrier que je traitais ce matin sur l’accès d’un malade hospitalisé à son avocat, que le médecin lui refusait pour motifs thérapeutiques – on est loin de toujours appliquer la loi dans ces établissements…

Je crois pouvoir dire, avec beaucoup d’humilité et de modestie, que depuis deux ans l’activité du Contrôleur général a permis d’accumuler sur les lieux de privation de liberté un savoir inédit.

Nous avons été les premiers, avant un journaliste qui en a fait ses choux gras, à indiquer que le nombre des gardes à vue avancé par le ministère n’était pas exact, dans la mesure où il n’incluait pas les gardes à vue consécutives aux infractions routières. Selon les observations que nous avons faites dans les commissariats ou les brigades de gendarmerie que nous avons visitées, aux 580 000 gardes à vue comptabilisées il faut ajouter 25 %, ce qui conduit à un total de 720 000 – et non de 900 000, comme on l’a dit trop vite.

Nous avons aussi été les premiers, je crois, à dire que les nouveaux établissements pénitentiaires allaient générer des difficultés graves, du fait de leur conception. De la déshumanisation qui en est la marque, je crains fort qu’il ne résulte que de l’agressivité et des violences à venir. Le nombre de demandes de transfert des détenus et le nombre de demandes de mutation des personnels sont des indicateurs, que nous avons soigneusement regardés.

Nous avons insisté sur la nécessité de mieux « tracer » les mesures de contrainte et les mesures de contention dans les établissements psychiatriques. Il est un peu étrange, par exemple, que les mesures d’isolement prises dans les centres de rétention ne trouvent leur fondement dans aucune disposition réglementaire ; voilà dix-huit mois que je demande au ministère de l’immigration de faire le nécessaire. De même, en hôpital psychiatrique, il est regrettable que bien souvent, on ne sache pas combien de temps une personne est restée dans une chambre d’isolement ou a fait l’objet de moyens de contention. Il y a là des mesures simples à prendre impérativement.

Nous avons attiré l’attention sur la grande faiblesse du service social dans les établissements pénitentiaires. Les conseillers d’insertion et de probation du SPIP (service pénitentiaire d’insertion et de probation) consacrent l’essentiel de leur temps aux aménagements de peine, au détriment du travail social de base – établissement d’une carte d’identité, règlement des affaires familiales… Cette situation provoque une très grande frustration, génératrice de tensions supplémentaires. Il faut donc y remédier.

Nous avons également appelé l’attention sur certaines difficultés d’accès aux soins, en soulignant notamment que le milieu carcéral ne savait pas du tout prendre en charge les affections de longue durée ou invalidantes, alors que le nombre de personnes âgées ne cesse d’augmenter en prison.

Nous avons, par ailleurs, souligné la nécessité de respecter, dans tous ces lieux, le droit au recours hiérarchique. Nous avons publié le 21 octobre dernier un avis relatif à l’exercice de leur droit à la correspondance par les personnes détenues, la bonne organisation du courrier permettant la prise en considération de ces recours – qui aujourd’hui sont tout simplement ignorés, ce qui est évidemment générateur de tensions supplémentaires.

Dans notre rapport 2009, nous avons insisté sur trois thèmes précis.

Le premier est celui des activités offertes dans les lieux de privation de liberté. La loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 comporte en effet un article 27 selon lequel le détenu ne peut pas refuser l’activité qui lui est proposée. Or nous tirons des visites que nous avons effectuées la conclusion que l’activité est minoritaire, en rétention et en détention, et qu’elle devient en conséquence un régime de faveur. Cette situation résulte pour partie de la conjoncture, l’emploi pénitentiaire ayant très fortement diminué depuis dix-huit mois 
– d’environ un tiers, selon nos calculs –, mais elle a aussi des causes structurelles, en particulier l’incapacité à assurer les mouvements des détenus à l’intérieur d’un établissement.

Le deuxième thème est celui de la vidéosurveillance – qu’il faut bien appeler ainsi, et non « vidéoprotection », car il s’agit bien de surveiller –, de plus en plus présente dans les établissements privatifs de liberté.

Cette vidéosurveillance pose tout d’abord des problèmes ergonomiques. Nous avons vu, dans un centre de rétention, un gendarme affecté à la surveillance simultanée de 100 écrans… Elle pose aussi des problèmes d’efficacité, l’image pouvant être trompeuse : également dans un centre de rétention, nous avons pu voir sur un écran de surveillance une quinzaine de personnes retenues, sagement assises devant un écran de télévision ; mais quelques minutes après, en passant auprès d’elles, nous avons constaté que, loin de regarder attentivement une émission, elles ne faisaient qu’attendre que l’on veuille bien allumer le poste de télévision… Enfin, nous avons dit qu’il ne fallait pas introduire la vidéosurveillance dans des lieux incompatibles avec cette pratique, pour des raisons de confidentialité – or nous avons vu dans des commissariats des caméras de vidéosurveillance installées dans le lieu d’entretien avec les avocats – ou pour des raisons d’intimité – je pense notamment aux cellules ou aux chambres des hôpitaux psychiatriques. Sous ces réserves de taille, nous ne sommes pas hostiles à la vidéosurveillance, à la condition d’en mesurer les limites car elle ne règle pas tout. Ainsi, nous avions précédemment insisté sur l’insécurité des cours de promenade des établissements pénitentiaires ; le fait d’y mettre des caméras est bien loin de résoudre tous les problèmes.

Troisième thème, enfin : la sécurité dans les établissements privatifs de liberté, telle qu’elle est perçue par les personnels.

Nous avons étudié la nature des risques encourus par les personnels, à travers environ 200 rapports d’incidents survenus dans les établissements pénitentiaires. Nous en avons conclu que les dispositions de sécurité dans ces lieux ne sont pas fonction, bien sûr, de la moyenne des dangers encourus, mais de la personne la plus dangereuse présente dans l’établissement. Il en résulte que la plupart des personnes qui sont en prison ne se reconnaissent pas dans les mesures de sécurité qui leur sont appliquées.

J’en viens – troisième point – aux effets produits par notre travail.

Nous avons un dialogue approfondi et constant avec les ministres et les administrations. La direction de l’administration pénitentiaire dit qu’elle exécute 80 % de nos recommandations ; je suis moins optimiste, considérant que le verre est à moitié plein ou à moitié vide.

Beaucoup de choses se font localement, à l’issue de nos visites : les discussions que nous avons avec les responsables d’un établissement les conduisent à procéder des aménagements. Il faut leur rendre hommage pour ces réactions rapides. Certains poussent le zèle jusqu’à opérer des transformations avant notre visite, mais les détenus nous le disent tout de suite… Il s’est même trouvé un chef d’établissement pour apposer des affiches de la Déclaration des droits de l’homme dans tous les couloirs la veille de notre arrivée ! Je lui ai demandé si elles subsisteraient le lendemain de notre départ…

Il y a aussi, ce qui est très heureux, une réorientation des investissements dans ces établissements, sur initiative régionale ou nationale. Certains établissements – je pense aux commissariats de police – font l’objet de très sérieuses réfections : il était temps.

Les effets de nos recommandations peuvent être différés car, bien entendu, tout ne peut pas se faire tout de suite. J’ai observé avec intérêt que Mme la Garde des sceaux était très attentive à la question de la dimension des établissements pénitentiaires, sujet sur lequel nous avons appelé l’attention depuis longtemps. Nous avons envoyé un mémoire à l’agence publique pour l’immobilier de la Justice, responsable de la construction de nouvelles prisons, pour lui faire savoir ce que nous souhaitions en la matière.

Des désaccords demeurent, et c’est bien légitime. Certains concernent des recommandations ponctuelles : par exemple, nous sommes revenus la semaine dernière dans une maison d’arrêt que nous avions visitée en 2008, ce qui nous avait conduits à recommander la construction d’une cellule réservée aux personnes invalides ; dix-huit mois plus tard, cette cellule n’existe toujours pas. Il y a aussi des désaccords de fond, beaucoup plus difficiles à régler. Ainsi, nous avions souhaité dans nos premières recommandations que les personnels chargés de la garde des personnes privées de liberté bénéficient d’une formation ad hoc : elle n’existe toujours pas, ni dans la formation initiale de ces personnels ni dans leur formation continue ; l’essentiel de la formation se fait sur le tas. Autre exemple : l’avis que nous avons publié sur le droit à la correspondance est resté sans effet.

Enfin, mon inquiétude principale porte moins sur nos moyens que sur la protection des personnes qui se confient au Contrôleur général, qu’il s’agisse des personnes privées de liberté ou des personnels. Quand elle a signé le protocole des Nations unies qui a inspiré la création du Contrôleur général, la France a assorti sa signature d’une réserve portant sur l’article 21, lequel prévoit expressément la protection des personnes ; cette réserve vise à pouvoir poursuivre pour dénonciation calomnieuse les personnes qui saisiraient le Contrôleur général de faits qu’elles sauraient inexacts. Je comprends fort bien cette précaution, mais le problème que j’évoque est tout autre : après nos visites, les personnes qui sont venues nous voir sont souvent l’objet d’interrogations pressantes – sur ce qu’elles nous ont dit et les raisons pour lesquelles elles ont éprouvé le besoin de nous le dire. Je sais que dans certains établissements, des détenus ont été déclassés de leur travail ; je sais aussi que certains soignants sont tenus à l’écart par leurs collègues pour nous avoir fait des confidences sur les pratiques médicales. Je sais enfin que le courrier adressé au Contrôleur, nonobstant ce qu’en dit la loi pénitentiaire, est encore trop souvent ouvert. Si cette situation perdure, les personnes privées de liberté et les personnels ne viendront plus nous parler, et l’institution du Contrôleur deviendra inefficace.

Je terminerai en évoquant les perspectives qui s’offrent à nous.

Nous avons à mieux assurer les visites d’établissement et à mieux traiter le courrier, de plus en plus abondant, que nous recevons. C’est pourquoi j’ai demandé au Gouvernement, d’une part, la création dès 2011 de quatre postes de contrôleur supplémentaires, et d’autre part, la création dans les trois ans, c’est-à-dire avant 2013, de trois postes de catégorie B pour traiter le courrier. J’ai naturellement conscience que le contexte ne me sert pas, mais je suis obligé de raisonner en termes de besoins.

Par ailleurs, nous avons travaillé récemment sur des sujets qui vont donner lieu à avis public à court ou moyen terme. Un avis concernera très prochainement les vols dans les établissements pénitentiaires, notamment à l’occasion des transferts de détenus ; c’est un sujet bien connu, sur lequel aucune mesure efficace n’a encore été prise : il est temps d’agir. Nous avons également travaillé – je ne sais pas encore si cela fera l’objet d’un avis public, le sujet étant très marginal même s’il est extrêmement douloureux – sur le transsexualisme dans les établissements pénitentiaires. Le peu de réactions du ministère de la santé à nos suggestions me fait penser qu’une recommandation publique sera peut-être nécessaire. Enfin, nous avons travaillé récemment sur les locaux des douanes : il est vraisemblable aussi que ce sujet mal connu donnera lieu à un avis public.

Plus généralement, mon objectif est de poursuivre les visites, de traiter les courriers, de continuer à travailler sur des sujets qui, bien que très importants, ne nécessitent pas la mobilisation de sommes considérables pour avancer. Je le ferai dans l’état d’esprit qui est le mien depuis l’origine, c’est-à-dire sans interférence avec le travail gouvernemental et parlementaire, en toute modestie et en toute sérénité, avec la volonté de faire entendre une parole indépendante.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Merci pour cette présentation. Nous en arrivons aux questions.

M. Michel Hunault. Permettez-moi tout d’abord, monsieur le Contrôleur général, de rendre hommage à votre action. Vous avez su donner toute sa dimension à cette nouvelle institution. En vous écoutant, il apparaît qu’un fossé existe entre les dispositions que nous avons votées dans la loi pénitentiaire et la façon dont elles sont appliquées dans les lieux de privation de liberté.

Comment votre action prend-elle place dans le cadre européen constitué par le Comité européen pour la prévention de la torture (CPT), le Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe et la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) ? Un espace européen de protection des personnes privées de liberté est-il en train de se constituer ?

…..

M. Jean-Marie Delarue. Monsieur Hunault, la loi fait obligation au Contrôleur général d’avoir des contacts internationaux. Dès 2008, je me suis rendu au Conseil de l’Europe, où j’ai rencontré des responsables du Comité européen pour la prévention de la torture (CPT). J’ai également rencontré le Commissaire européen aux droits de l’homme. Depuis, nous nous efforçons, dans le respect de l’indépendance de chacun, de nous concerter et de faire converger nos efforts. Il n’y aurait rien de plus dramatique que de voir deux autorités de contrôle dire des choses différentes après avoir visité le même établissement. Le CPT va venir en France cette année, comme il le fait tous les quatre ans ; nous avons donc décidé que nous nous rencontrerions un peu avant cette visite, ce qui me permettra notamment de dire quelles sont mes éventuelles conclusions sur les lieux que le CPT voudrait visiter.

Cette concertation a un autre avantage : elle me met en rapport avec les institutions homologues des autres pays européens. Le Protocole des Nations unies a été signé par bon nombre de pays d’Europe, y compris à l’Est ; les organismes se mettent en place, et une coordination générale s’organise entre nous au niveau du Conseil de l’Europe.

J’avais également rencontré M. Jacques Barrot, à l’époque vice-président de la Commission européenne, à qui j’avais suggéré, ce qu’il m’a volontiers accordé, de réunir les responsables des organismes chargés, dans les pays membres de l’Union, du contrôle des lieux de privation de liberté. Une première rencontre a eu lieu à Bruxelles le 8 décembre 2009. J’espère que ces échanges entre nous vont se développer, de telle sorte que nous puissions progresser ensemble dans l’efficacité du contrôle. C’est pour moi une exigence absolue.

Mercredi 18 novembre 2009

Séance de 9 heures 30

Compte rendu n° 17 

Examen de la proposition de résolution de MM. Christophe Caresche et Guy Geoffroy sur la mise en œuvre du principe de l’égalité de traitement entre les personnes sans distinction de religion ou de convictions, de handicap, d’âge ou d’orientation sexuelle

M. Guy Geoffroy, rapporteur. La commission des Lois est saisie, en application de l’article 88-4 de la Constitution, d’une proposition de résolution que j’ai eu l’honneur de déposer avec M. Christophe Caresche au nom de la commission chargée des affaires européennes, le 11 février 2009, sur la proposition de directive du Conseil sur la mise en œuvre du principe de l’égalité de traitement entre les personnes sans distinction de religion ou de convictions, de handicap, d’âge ou d’orientation sexuelle.

La proposition de résolution ayant été renvoyée à notre Commission avant l’entrée en vigueur du nouveau Règlement de l’Assemblée nationale, le 25 juin 2009, les dispositions du nouvel article 151-6 ne s’appliquent pas à elle. En conséquence, la commission des Lois doit examiner et adopter la proposition de résolution afin qu’elle puisse devenir définitive. Dans l’avenir, en application de l’article 151-6, alinéa 2, du Règlement, les propositions de résolution adoptées par la Commission chargée des affaires européennes seront considérées comme adoptées par la commission permanente saisie au fond si celle-ci n’a pas déposé son rapport dans un délai d’un mois suivant leur dépôt.

Le principe de l’égalité de traitement et la lutte contre les discriminations font incontestablement partie des valeurs de l’Union européenne comme de la République française. En France, le principe d’égalité est l’un des trois principes fondateurs de notre République, issu de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen. En ce qui concerne l’Europe, le principe de l’égalité de traitement et la lutte contre les discriminations ont, dès l’origine, fait partie des objectifs poursuivis par les pères fondateurs de la Communauté économique européenne. Ainsi, le principe de la lutte contre la discrimination salariale entre les femmes et les hommes figurait déjà dans le traité de Rome en 1957. Ensuite, la Communauté européenne a adopté plusieurs directives en matière de lutte contre les discriminations, à partir de 1975. Initialement limitée au domaine salarial sur la base du traité de Rome, son intervention s’est ensuite progressivement étendue à l’ensemble des questions d’emploi puis au-delà de ces seules questions, à une grande partie des discriminations, d’abord sous l’effet des décisions de la Cour de justice des communautés européennes et, ensuite, grâce au protocole sur l’Europe sociale annexé au traité de Maastricht et aux ajouts du traité d’Amsterdam en 1997. En effet, ce dernier traité a complété le dispositif, en posant les bases juridiques d’un dispositif de lutte contre toutes les formes de discriminations.

Adoptée par la Commission européenne le 4 juillet 2008, la proposition de directive du Conseil relative à la mise en œuvre du principe de l’égalité de traitement entre les personnes sans distinction de religion ou de convictions, de handicap, d’âge ou d’orientation sexuelle, qui fait l’objet de la proposition de résolution qui nous est soumise, s’inscrit parfaitement dans cette perspective, puisqu’elle vise à compléter l’ensemble constitué des actuelles directives en vigueur.

Je rappellerai brièvement les principales étapes de la législation européenne en matière de lutte contre les discriminations. Tout d’abord, l’article 119 du traité de Rome avait prévu le principe de l’égalité des rémunérations entre les femmes et les hommes. Cette disposition, intégrée dans un traité à caractère économique, permettait de lutter contre les distorsions de concurrence pouvant résulter de différences salariales importantes entre les femmes et les hommes. Ensuite, l’article 94 de ce même traité, en permettant au Conseil de prendre à l’unanimité des directives destinées à assurer le rapprochement des législations ayant une incidence sur le fonctionnement du marché commun, a conduit à l’adoption de plusieurs textes permettant de lutter contre les discriminations. Enfin, l’article 308 autorisant le Conseil, dans les mêmes conditions d’unanimité, à prendre des mesures pour réaliser un des objets de la Communauté dans des domaines où aucun pouvoir d’action n’est prévu, a également permis l’adoption de textes dans ce domaine.

De nombreux textes communautaires, encore actuellement en vigueur, sont progressivement intervenus pour assurer l’égalité entre les genres dans le travail et l’emploi ainsi que, plus largement, dans le domaine social, de la directive du 10 février 1975 à celle du 15 décembre 1997.

Dans un deuxième temps, le dispositif de lutte contre les discriminations s’est étendu à l’interdiction de toutes les formes de discriminations dans l’emploi. Tout d’abord, en 1992, le protocole sur l’Europe sociale annexé au traité de Rome par le traité de Maastricht, signé par tous les États membres à l’exception du Royaume-Uni, a confirmé que la Communauté pouvait compléter et appuyer l’action des États membres en matière d’égalité entre hommes et femmes sur l’ensemble des questions relatives au travail et à l’emploi, « en ce qui concerne leurs chances sur le marché du travail et le traitement dans le travail ». Ensuite, en 1997, à la suite de la renonciation du Royaume-Uni à son précédent opt out, a également été insérée dans le corps du traité, à l’article 141, la teneur du protocole de 1992, en l’étendant, en outre, à toutes les formes de discrimination dans l’emploi et en prévoyant également le principe des actions positives.

Tous les critères susceptibles d’être à la base des discriminations dans l’emploi ont ainsi été couverts : le sexe ; la race ou l’origine ethnique ; la religion ou les convictions ; le handicap ; l’âge ; l’orientation sexuelle.

Cependant, le dispositif de lutte contre les discriminations reste partiel en dehors du champ professionnel. Le traité d’Amsterdam a apporté de profondes modifications au traité de Rome, à la demande notamment de la France, en matière de lutte contre les discriminations. Ce traité a inséré à l’article 13 une disposition donnant compétence à la Communauté pour lutter contre toutes les formes de discriminations. Par la suite, le traité de Nice a prévu la possibilité de prendre, dans le cadre de la procédure de codécision, des mesures destinées à appuyer celles prises par les États membres dans ces mêmes domaines. Les dispositions antérieurement en vigueur sont ainsi devenues le paragraphe 1 de l’article 13. Deux nouvelles directives, adoptées en 2000 et 2004 sur ce nouveau fondement, ont complété l’édifice juridique européen de la lutte contre les discriminations.

Néanmoins, en dépit de ces indéniables avancées, la protection contre les discriminations en dehors du champ professionnel reste encore incomplète. La proposition de directive qui fait l’objet de la proposition de résolution qui nous est soumise permet de combler les lacunes existant encore dans le dispositif européen de lutte contre les discriminations, et constitue la « dernière pièce indispensable à la cohérence de l’ensemble » du dispositif communautaire de lutte contre les discriminations, comme l’a souligné le rapport de la Commission chargée des Affaires européennes dans son rapport d’information.

Pour autant, en dépit de sa nécessité et de la légitimité des objectifs qu’elle poursuit, cette proposition de directive suscite un certain nombre de réserves et de critiques, en raison des imperfections de son dispositif et de ses considérants. Le Sénat a accompli un travail remarquable sur cette proposition de directive et émis des réserves que je partage pleinement dans une résolution adoptée le 18 novembre 2008.

S’agissant de la proposition de résolution que nous examinons, elle émet cinq demandes précises d’évolution de la proposition de directive. Premièrement, elle demande que la rédaction et les définitions de la directive soient améliorées. Deuxièmement, le champ d’application de la directive doit être défini d’une manière plus conforme au traité. Troisièmement, les précisions nécessaires doivent être apportées pour garantir, conformément au principe de subsidiarité et au traité, le plein respect des compétences des États membres. Quatrièmement, les dispositions relatives à l’interdiction des discriminations selon l’âge doivent être améliorées, afin notamment de laisser aux États la possibilité de moduler les actions et politiques publiques selon les âges de la vie. Cinquièmement, la proposition de résolution demande une amélioration et une clarification des dispositions relatives au handicap de manière, entre autres, à assurer leur cohérence avec la convention des Nations unies sur ce sujet.

Les nouveaux contacts que j’ai eus avec les autorités gouvernementales sur l’état d’avancement des discussions me confirment dans l’idée que les améliorations demandées par la proposition de résolution doivent être prises en compte, ce qui me conduit à vous demander d’adopter sans modification la proposition de résolution de la Commission chargée des affaires européennes.

M. Michel Hunault. Je tiens à saluer le travail de notre rapporteur sur cette proposition de résolution. Toutefois, j’aurais aimé que, de la même manière qu’il est fait référence dans le projet de rapport à des conventions et directives, les positions du Conseil de l’Europe et la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme soient mentionnées.

La commission des questions juridiques et des droits de l’homme du Conseil de l’Europe a discuté lundi un rapport de M. Andreas Gross sur les discriminations fondées sur l’orientation sexuelle ou le genre. Je crois qu’en faire état permettrait d’enrichir le rapport.

Mardi 8 septembre 2009

Séance de 10 heures

Compte rendu n° 74

Audition, ouverte à la presse, de Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d’État, garde des Sceaux, ministre de la Justice et des libertés sur le projet, adopté par le Sénat, de loi pénitentiaire (n° 1506) (M. Jean-Paul Garraud, rapporteur) 

M. Michel Hunault. Je me réjouis que cette loi pénitentiaire vienne enfin devant cette commission et salue l’excellent travail de notre rapporteur Jean-Paul Garraud.

Madame la ministre, vous avez rappelé les défis de ce texte. La situation des prisons en France a été dénoncée sur tous les bancs, et l’Assemblée nationale a créé une commission d’enquête parlementaire sur le sujet il y a déjà plusieurs années. C’est pourquoi je voudrais saluer ce qui a été fait par les ministres de toutes les majorités depuis 2002, à commencer par la création du contrôleur général des prisons ou le lancement d’un plan de construction sans précédent qui devrait nous permettre de disposer de 60 000 places de prison en 2012. Le travail réglementaire mené au niveau européen – vous connaissez l’action de la délégation française au Conseil de l’Europe sur ce point – a également abouti à une réactualisation de nos règles pénitentiaires.

Outre le constat, nous sommes également d’accord sur les objectifs. Les crimes et délits commis doivent être sanctionnés. C’est une obligation vis-à-vis des victimes, et un devoir de la société. Or, sur 100 000 peines de prison prononcées chaque année, 35 000 ne sont jamais exécutées. Certes, la sanction va toujours de pair avec une exigence d’humanité : elle réside dans la privation de liberté, pas l’humiliation. En revanche, elle doit impérativement être exécutée. Nous avons déjà connu un long processus en faveur des alternatives à l’emprisonnement, notamment, sous l’action du président de notre commission des lois, pour le bracelet électronique. Les chiffres que vous avez donnés, madame la ministre, montrent un mouvement dans le bon sens. En revanche, la décision du Sénat de relever les seuils à deux ans – les aménagements de peine seraient ainsi possibles lorsqu’il reste encore deux ans de prison à effectuer, ou que la peine prononcée est de deux ans – pose problème. Cela concerne 80 % des peines de prison prononcées chaque année ! Cette mesure risque de passer pour du laxisme dans l’opinion publique. Il faut tout faire pour concilier l’exigence d’humanité avec celle de fermeté.

Vous avez dit, madame la ministre, être ouverte aux amendements. Pour notre part, nous souhaitons que la loi dresse un cadre, mais pas trop rigide. Pour ce qui est de l’encellulement individuel, il nous paraît bon de permettre aux détenus de choisir. En revanche, nous insisterons sur la nécessité d’augmenter les moyens financiers pour traiter les détenus relevant de la psychiatrie ou nécessitant des soins – problème qui manque singulièrement de solution aujourd’hui.

Le Nouveau centre vous apportera son entier soutien pour le vote de ce texte, madame la ministre, et sera très exigeant sur sa mise en œuvre. Mais il combattra fermement la mesure qui porte les limites des aménagements de peine de un à deux ans. Ainsi que vous l’avez dit, cette mesure n’est pas concevable sans prise en compte de la dangerosité du détenu. Or, aujourd’hui, les remises de peine sont automatiques. Même un récidiviste en matière de crime sexuel peut en bénéficier ! La presse a révélé des tragédies récentes. Comment ne pas penser à ces jeunes filles violées et assassinées par des détenus dangereux, qui avaient été condamnés à vingt ans et étaient sortis au bout de neuf ? Toutefois, nous légiférerons dans la sérénité. Vous savez mon engagement personnel pour l’amélioration de la situation dans les prisons et de la dignité des personnes privées de liberté. Mais il faut aussi améliorer les processus qui précèdent la sortie, notamment en faveur du travail et de la formation qui favorisent la réinsertion des détenus.

……

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d’État, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés. Je voudrais remercier chacun des orateurs ; leur nombre, la qualité des propos tenus, quelle que soit leur orientation, montre bien la motivation des membres de la Commission.

Je remercie Michel Hunault de son accord à la fois sur le constat et les objectifs. Nous devons en effet toujours avoir en tête les victimes ; l’une de leurs premières attentes, c’est un jugement, et une fois celui-ci rendu, son exécution. L’une de nos difficultés, ce sont les 82 000 peines non exécutées – ou plutôt, si l’on considère que ce chiffre comporte à la fois des stocks et des flux, les 30 000 peines environ qui ne sont pas exécutées chaque année.

De ce fait, les dispositions sur les aménagements de peines ont aussi pour objet de mettre fin à ces non-exécutions. Un bracelet électronique ou un aménagement de peine ne viendra pas se substituer à la prison, mais à l’absence de sanction et de respect du jugement, qui est la réalité dans ces 30 000 cas. Les aménagements doivent aboutir à ce que toutes les peines soient effectivement exécutées.

J’en viens à la question des seuils. Actuellement, 80 % des jugements prononcés portent sur des peines inférieures à un an d’emprisonnement, et 88 % à deux ans. Le différentiel est faible, voire symbolique – ce qui en la matière ne doit pas être négligé. Pour ce qui est des récidivistes, nous devons bien sûr veiller à ne pas mettre à mal le texte voté l’année dernière par le Parlement.

Je ne reviens pas sur la problématique des auteurs d’infractions sexuelles, mais je rappelle que les remises de peine, qui ne sont pas abordées dans ce projet de loi, ne sont pas automatiques. Il s’agit d’une sorte de crédit, que le juge de l’application des peines peut supprimer si le comportement du détenu le justifie.

Texte de la Question

M. Michel Hunault attire l’attention de M. le ministre des affaires étrangères et européennes sur les initiatives qu’entend prendre le Gouvernement pour célébrer, le 10 octobre prochain, le 60ème anniversaire du Conseil de l’Europe, institution qui n’a cessé d’oeuvrer aux idéaux de paix, de la promotion des droits de l’homme, de l’essor de la démocratie. L’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe et la Cour européenne des droits de l’homme n’ont cessé de travailler à la primauté et au respect des droits les plus fondamentaux.

Texte de la Réponse du gouvernement du 16 juin 2009

La France, en tant qu’État hôte, attache une importance toute particulière au Conseil de l’Europe ainsi qu’aux valeurs qu’il promeut et défend inlassablement, depuis soixante ans : la démocratie, les droits de l’homme, l’État de droit. L’augmentation de la contribution totale de la France témoigne de cet attachement : notre contribution totale sera portée à près de 38 millions d’euros en 2009, soit une augmentation de 3,2 % par rapport à 2008, ce qui place la France parmi les tout premiers contributeurs à cette organisation. Comme vous le soulignez, au fil de ces soixante années, le Conseil de l’Europe s’est affirmé comme l’organisation européenne de référence en matière de promotion des droits de l’homme, de la démocratie pluraliste et de la primauté du droit, en s’appuyant notamment sur le socle de la Convention européenne des droits de l’homme. Les commémorations liées au 60e anniversaire de cette institution marquent un moment particulier de cette enceinte. La France, en étroite concertation avec les présidences suédoise, espagnole et désormais slovène du comité des ministres du conseil de l’Europe, mais aussi avec le secrétaire général de l’organisation, oeuvre depuis plusieurs mois à l’organisation de ces événements. À cet égard, la France a tenu à marquer son soutien par la participation de la secrétaire d’État chargée des affaires étrangères et des droits de l’homme à la session ministérielle du Conseil de l’Europe, le 12 mai 2009, à Madrid, commémorant ce 60e anniversaire. Cette réunion a permis d’obtenir des avancées significatives, notamment la poursuite du recentrage de cette enceinte sur ses missions essentielles, l’adoption de premières mesures visant à lutter contre l’engorgement de la Cour européenne des droits de l’homme et le renforcement de la coopération avec l’Union européenne. Une déclaration de Madrid y a été adoptée, rappelant les réussites, les objectifs et les défis que cette organisation doit relever. Le second événement est une cérémonie commémorative, organisée à Strasbourg le 1er octobre 2009, à l’occasion de la session d’automne de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe. Cette manifestation réunira l’ensemble des organes du Conseil de l’Europe et conviera de hautes personnalités jouant un rôle éminent dans la défense des droits de l’homme. La France entend naturellement prendre toute sa part à cette manifestation et y sera représentée à haut niveau. Comme vous le voyez, soixante ans après le traité de Londres, et alors que le Conseil de l’Europe est à la croisée des chemins, la France est à ses côtés pour marquer son attachement, en tant qu’État hôte et membre fondateur, à cette organisation paneuropéenne qui joue un rôle essentiel dans la défense et la promotion des droits de l’homme.