A S S E M B L E E
N A T I O N A L E
-
RAPPORT DE
MICHEL HUNAULT
DEPUTE DE
LOIRE-ATLANTIQUE
LA COOPERATION DECENTRALISEE
ET LE PROCESSUS D'ELARGISSEMENT
DE L'UNION EUROPENNE
TABLE DES MATIERES........................................................................................................ 2
INTRODUCTION..................................................................................................................... 3
LA COOPERATION DECENTRALISEE : BILAN ET
REALITES.................................... 4
1. Le cadre juridique et institutionnel............................................................................... 4
A. Les
textes..................................................................................................................... 4
B. Les
acteurs................................................................................................................... 5
1. Les
collectivités locales............................................................................................. 5
2. L'Etat..................................................................................................................... 12
3. Les
Organisations Non Gouvernementales et la société civile................................... 17
2. la cooperation decentralisee :
un moyen de conforter la construction europenne....... 19
A. Prise de
conscience d’une « citoyenneté européenne »................................................. 20
1. Du
jumelage à la coopération : une préparation à l'élargissement............................... 20
2. La
coopération comme outil d'accompagnement à l'intégration des PECO dans l'Union
Européenne 23
B. Les
soutiens financiers consacrés à la coopération décentralisée................................... 24
1. Les
mécanismes de cofinancements......................................................................... 24
2. Les
programmes et fonds européens....................................................................... 26
LA NECESSAIRE REORIENTATION DE LA
COOPERATION DECENTRALISEE EN VUE DE L'ELARGISSEMENT............................................................................................................ 29
1. Une nouvelle étape de la coopération
décentralisée................................................. 30
A. Renforcer
le rôle des acteurs....................................................................................... 30
1. Renforcer
le rôle de l'Etat........................................................................................ 30
2. Renforcer
le rôle des associations d'élus.................................................................. 31
B. Créer
de nouvelles formes de coopération................................................................... 34
1. Encadrer
les actions de coopération........................................................................ 34
2. Réinventer
les domaines de coopération.................................................................. 36
2. Des moyens et des instruments nouveaux................................................................. 38
A. Les
fonds structurels comme facteur d'encouragement à la coopération décentralisée........ . 38
1. Développer
les activités de conseil.......................................................................... 38
2. Identifier
les domaines de coopération..................................................................... 39
B. Soutenir et encourager le système d'économie mixte........................................................ 42
1. Développer
les outils déjà existants......................................................................... 42
2. Diffuser
le modèle français de service public............................................................ 43
- Les textes fondateurs de la coopération décentralisée : La loi du 2 mars 1982 constitue la première loi qui donne une reconnaissance légale, mais qui reste encore très limitée, à l'action des collectivités territoriales à l'International. Cette loi constitue non seulement l'origine du cadre législatif et réglementaire de la coopération décentralisée, mais aussi le cadre légal pour les régions afin "d'organiser à des fins de concertation des contacts réguliers avec des collectivités frontalières".
- Les autorités compétentes : La première autorité de la coopération décentralisée est le Premier Ministre puisque, selon la circulaire du Premier Ministre du 26 mai 1983, le gouvernement doit être "informé de façon systématique et régulière" de l'action extérieure des communes. Afin d'organiser cette coopération et lui donner toute sa dimension stratégique, le Gouvernement nomme un Délégué pour l'Action Extérieure des Collectivités Locales dont la mission dépasse le simple contrôle des actions pour accompagner, faciliter, encourager et promouvoir la coopération.
- Les collectivités sont soumises à un certain nombre d'obligations et
de procédures qui encadrent la coopération :
·
L'obligation d'information des collectivités : La circulaire du
Premier Ministre du 26 mai 1983 dispose que les collectivités doivent informer
l'Etat dans le domaine de l'action extérieure.
·
L'obligation d'information de l'Etat : Selon la circulaire du 12
mai 1987, l'Etat doit informer les collectivités et préciser le cadre
d'intervention de ces dernières. Ces deux obligations révèlent l'appartenance
des actions de coopération à l'ensemble de la politique diplomatique de la
France.
·
La continuité de l'action de l'Etat : La loi d'orientation du 6
février 1992 dans ses articles 131 à 135 (Titre IV « De la Coopération
décentralisée », repris dans le code général des collectivités
territoriales) mentionne pour la première fois le terme de « coopération
décentralisée », prévoit la création d’une « Commission Nationale de
Coopération décentralisée », et il est rendu obligatoire que toute
coopération contractée par une collectivité française doit faire l’objet d’une
déclaration en Préfecture. Modifiée en 1995, cette loi est complétée par
l’intégration de la loi d’orientation pour le développement et l’aménagement du
territoire (loi N° 95-115 du 4 Février 1995, modifiant et complétant notamment
l’Art 133 de la loi d’orientation de 1992) qui prend des dispositions fixant le
régime d’adhésion des collectivités françaises à des groupements ou personnes
de droit moral étranger, et édicte en rappelant le principe fondamental selon
lequel : « Aucune convention, de quelque nature que ce soit ne peut
être passée entre une collectivité territoriale ou un groupement et un Etat
étranger ».
- La sécurité juridique des actions de coopération : la circulaire
commune des ministères des affaires étrangères et de l'Intérieur du 20 avril
2001, destinée aux préfets et aux ambassadeurs, tient compte du souci exprimé
par les élus, les fonctionnaires territoriaux et les autorités chargées du
contrôle de légalité d'une plus grande
sécurité juridique.
Elle précise les notions centrales de compétences et d'intérêt local qui sont les bases de la légalité des actions entreprises à l'étranger par les collectivités territoriales françaises et leurs groupements.
- Les paramètres d'établissement de la coopération : un grand nombre de paramètres oriente la politique de coopération décentralisée. Certains sont évidents tels que le nombre d'habitants, le budget de la collectivité, le PIB par habitant au sein de la collectivité ou encore le niveau d'engagement politique en matière de coopération extérieure. D'autres sont inhérents au type de la collectivité qui pratique la coopération.
Très souvent, les coopérations décentralisée s'établissent :
· soit par pur hasard, ou pour des raisons personnelles,
· soit à la suite d'une rencontre, ou à un mouvement de sympathie et d’élan de solidarité (ce qui a été souvent le cas après la chute du Mur de Berlin et l’effondrement du communisme),
· soit dans la synergie que différents acteurs locaux opèrent en matière de coopération, et que la collectivité décide de suivre.
· soit par souci d’intérêts communs entre les deux collectivités, ou présentant des caractéristiques communes.
Dans le cadre de la coopération décentralisée, le partenaire doit nécessairement formuler des attentes. Il est nécessaire d’avoir des partenaires fiables et dont les actions de coopération s’inscrivent dans la durée. D'ailleurs, on constate que les alternances politiques, à la tête des exécutifs, n’altèrent en rien les liens de coopération contractés initialement.
- Les phases de la coopération : Bien que la mise en œuvre d'un projet de coopération décentralisée peut revêtir des formes extrêmement variées. Tout processus de coopération décentralisée peut être décomposé en quatre phases qui être exécutées séparément, ou elles peuvent être regroupées.
· Phase 1 : la prise de contacts : L'initiative peut en revenir soit aux élus de la collectivité française, soit à ceux de la collectivité étrangère, soit encore à la société civile de l'une ou de l'autre des collectivités, voire des deux collectivités partenaires, exprimant le souhait de voir naître une telle relation. Cette prise de contacts est suivie de relations permettant une connaissance mutuelle et progressive des deux partenaires ; parfois, un conseil opportun de l'ambassadeur suscite des initiatives.
· Phase 2 : la formalisation : La signature d'un accord de coopération représente plus qu'un exercice formel; il s'agit d'un engagement solennel des assemblées délibérantes des deux collectivités qui fixent les modalités de la relation.
· Phase 3 : la détermination des domaines d'intervention : Les deux collectivités partenaires s'accordent dans un premier temps sur deux ou trois domaines de coopération prioritaire, avant d'étendre leur partenariat à d'autres domaines.
· Phase 4 : le passage aux réalisations et l'inscription dans la durée : Cette phase correspond à la naissance et au développement des programmes de coopération, à leur traduction budgétaire annuelle ainsi qu'à leur évaluation.
- Les stratégies de coopérations : A l'occasion des débats d'orientation des assemblées délibérantes, est fixée la stratégie à moyen terme en matière de coopération décentralisée (orientations géographiques, thématiques, programmation indicative des financements, exploitation des résultats des évaluations conduites et parfois décisions de redéploiement). Les stratégies de coopération diffèrent selon les collectivités, et selon l'échelon où elles se décident. La plupart des collectivités, quel que soit l'échelon que l'on étudie, établissent des coopérations sur la base de quatre volets :
· Le développement économique et social de la collectivité avec la création d'un environnement favorable aux relations commerciales d'entreprises régionales. Ainsi, la région Ile-de-France et la ville de Budapest ont créé un accord organisant la participation des deux collectivités aux salons industriels des deux pays, la participation au cofinancement de l'Agence Economique de Budapest, ou encore le développement du tourisme ;
· Le développement des capacités institutionnelles, pour la gestion des fonds structurels et l'accompagnement du processus de décentralisation ;
·
L'intensification des échanges humains, culturels, éducatifs et
scientifiques.
· Enfin, devant les situations de catastrophes que connaît l'Europe depuis plusieurs années (inondations, tremblements de terre, catastrophes climatiques…), les collectivités considèrent la coopération décentralisée comme un outil complémentaire d'aide en cas d'urgence, cela renforce encore plus la cohésion et l'identité européennes.
- La mise en place des outils adaptés aux situations des collectivités : Il existe des outils techniques de la coopération et des moyens de communication entre les collectivités. Il s'agira de démontrer qu'il subsiste souvent des obstacles à surmonter, mais que d’autre part, il existe des actions qui méritent d’être soulignées et éventuellement reprises. Il est nécessaire de regrouper tout ceci pour établir un guide pratique de la coopération décentralisée.
· Une large diffusion de l'information sur les possibilités de cofinancement offertes par les collectivités doit être assurée. Soit par le service concerné sous forme de différents moyens de communication, ou soit par le biais d'une association agissant en organe de liaison et de coordination entre les différents partenaires. Ainsi, dans la région Centre, l'association "CENTRAIDER" présente aux futurs opérateurs non seulement les dispositifs de cofinancements existants, mais également les possibilités d'accompagnement des maîtres d'ouvrage dans le montage technique et financier de leurs projets.
· La communication entre les collectivités doit pouvoir favoriser les échanges d'expériences et d'informations car elles sont nécessairement complémentaires pour des objectifs définis dans certains pays. Ainsi, dans le cadre de la restructuration administrative de la Pologne en 1999, les régions Nord-Pas-de-Calais et Rhône-Alpes se sont coordonnés pour encadrer leur domaine d'intervention.
·
La création d'une politique budgétaire pour la coopération : les
régions, les départements et les communes définissent chaque année la part du
budget qu'ils décident de consacrer à la coopération décentralisée : cela
constitue les ressources propres de la coopération. En fonction des projets
annuels, ils lui affectent une enveloppe budgétaire répartie dans les
différents chapitres d'investissement, soit sous forme de frais généraux, soit
sous forme de subventions accordées à des associations. Toutefois, les montants
financiers engagés par les collectivités territoriales pour la coopération
décentralisée sont difficilement évaluables dans la mesure où ils ne font pas
l'objet d'une ligne budgétaire particulière. Cette situation rend difficile les
besoins des PECO souvent exprimés en urgence, et face auxquels seuls les
Allemands peuvent aujourd'hui répondre car leurs collectivités disposent d'un
budget annexe consacré à la coopération décentralisée.
· La création d'une mission "Europe" au sein du service politique territorial de la collectivité permet, à l'image du Conseil général de la Loire, de mieux appréhender les bases, les objectifs et les moyens nécessaires à la coopération.
- Les obstacles les plus fréquemment rencontrés par les collectivités :
· Le cloisonnement et les lourdeurs administratives : les pesanteurs héritées de l'ère communiste, le poids des habitudes et des pratiques établies ont constitué autant d'obstacles au développement des coopérations et contrarié l'émergence des projets. Les ambitions, les priorités et les méthodes de travail ont pesé sur la conduite des actions de coopération et freiné les initiatives pour aboutir parfois à la suspension des projets.
· La barrière de la langue : la méconnaissance des langues entre collectivités constituent un frein manifeste dans le domaine de la coopération.
· L’éloignement géographique : coopérer avec une collectivité des PECO, située à une distance relativement éloignée, génère nécessairement des frais importants, et peut constituer un obstacle.
- Les spécificités inhérentes au type de
collectivités :
· Les régions : En 1986, les régions se sont vues attribuer des compétences en matière de développement économique, de formation, d'aménagement du territoire et de coopération internationale. Or, il faut attendre le début des années 1990 et l'effondrement du bloc communiste pour qu'un élan de solidarité et de fraternité accompagne les premières conventions entre les régions françaises et les régions des PECO. Aujourd'hui, pas moins de quinze régions françaises entretiennent des relations bilatérales avec des collectivités des futurs Etats membres de l'Union.
Les régions établissent leurs relations de coopération soit directement dans le cadre des conventions passées avec leurs partenaires étrangers et par l'intermédiaire de leur service compétent en matière d'actions extérieures, soit en accordant un concours financier aux acteurs régionaux associé à une action de conseil pour se structurer.
· Les départements : Les départements, comme les régions, interviennent soit directement dans le cadre des conventions passées avec ses partenaires étrangers – générant la création d'un service propre à l'action extérieure, soit en accordant un concours financier aux acteurs départementaux tout en les aidant à structurer leur action.
De manière pragmatique, ou le département dispose d'un service à l'action extérieure qui subventionne des associations, ou il crée sa propre association qui agira comme un "opérateur". Ainsi, en Savoie, l'association "Savoie Solidaire" est l'opérateur en matière de coopération décentralisée du Conseil général de Savoie. Pour des actions ponctuelles ou urgentes, le système associatif de type "opérateur" se révèle être plus adéquat du fait de sa simplicité de gestion. Toutefois, lorsqu'il s'agit d'inscrire la coopération dans la durée, l'établissement d'une convention liant directement la collectivité est nécessaire.
Enfin, certains départements, à l'instar des régions, ont décidé d'avoir des antennes dans les collectivités partenaires et prennent elles-mêmes en charge le coût d'investissement et de fonctionnement de l'infrastructure.
· Les communes et leur regroupement : Si actuellement 97% des villes de plus de 100 000 habitants, et 75% des communes de plus de 5000 habitants engagent des actions de coopération décentralisée, seulement 10% des communes françaises de moins de 5000 habitants ont établi des liens de coopération. D'une façon générale, les communes sont les collectivités les plus actives en termes de coopération décentralisée. En effet, on compte actuellement 465 communes ou groupements de communes qui ont créé des liens avec des collectivités locales des PECO.
Les villes bénéficient d'une structuration en réseau extrêmement forte et productive et travaillent ainsi de façon constructive et opérationnelle pour faire entendre leur voix. Par conséquent, leur action s'exerce directement auprès des institutions européennes, et plus particulièrement auprès de la Commission.
Les groupements de communes, quant à eux, sont de plus en plus présents dans les actions de coopération décentralisée du fait d'une forte dynamique de l'intercommunalité. Cependant, les coopérations sont fondées sur des objectifs plus techniques et plus fonctionnels que ceux des communes, et portent sur des objets très précis, mobilisant un savoir faire plus important que les simples jumelages. Ainsi, les grandes agglomérations dotent toujours plus leurs structures intercommunales de compétences à caractère international et transmettent ainsi la responsabilité des actions de coopération à leur communauté urbaine. Enfin, de manière évidente, l'intercommunalité permet de mutualiser les moyens techniques, humains et financiers pour créer des actions de coopération facilitées par une mise en commun d'une ingénierie très savante des villes
- Les associations d’élus
· L’Association des Maires de France : Fondée en 1907, l’Association des Maires de France compte 34 000 adhérents. Elle représente les maires et présidents de groupements intercommunaux. Le Bureau, instance décisionnelle de l’association se veut pluraliste et représentatif de la diversité des collectivités. L’AMF apporte un appui à ses adhérents en terme d’information et de conseil, et les représente auprès des pouvoirs publics. Elle désigne, ou propose ses représentants dans plus de 110 instances consultatives dont le Haut Conseil de la coopération internationale et la Commission nationale de la coopération décentralisée.
Les commissions permanentes et les groupes de travail sont des lieux d’échanges et de réflexion qui permettent de définir les positions des maires et des présidents de groupements de communes sur l’ensemble des sujets qui les concernent. Il existe un groupe de travail portant sur relations internationales et couvrant le volet de la coopération décentralisée.
L’association organise également des journées d’information d’élus. Non seulement elle permet une synergie des acteurs mais elle développe également des relations avec les associations équivalentes dans les PECO.
· L’Association des Départements de France : Fondée en 1946, l’assemblée des présidents des conseil généraux est devenue, en 1999, l’Assemblée des départements de France. Elle rassemble l’ensemble des présidents de conseils généraux de métropole, d’outre-mer ainsi que les collectivités de Mayotte et de St Pierre-et-Miquelon.
L’assemblée permet d’établir une étroite collaboration entre les départements suite aux lois sur la décentralisation, sur toutes les questions intéressant l’administration départementale.
Son rôle est de représenter les
intérêts des départements français auprès des pouvoirs publics nationaux et
européens et de permettre de faire entendre d’une seule voix la position
officielle des présidents d’assemblées départementales, sur tous les projets
législatifs et réglementaires concernant les missions, les compétences et les
activités des départements.
· L’Association des Régions de France : Créée en 1998 pour faire suite à l’Association des présidents de conseil régionaux (APCR), l’Association des régions de France a pour objectif de réunir des régions de France métropolitaine et d’outre-mer. L’Association a pour mission de promouvoir l’idée régionale, de représenter les régions auprès des pouvoirs publics, de préparer l’approfondissement de la décentralisation et de faciliter les études et les échanges d’informations entre elles. L’ARF rassemble les vingt-six régions françaises. Parmi les groupes de travail qui existent, l’un d’entre-eux est consacré à la coopération décentralisée.
· L’Association française du Conseil des communes et régions d’Europe (AFCCRE) : Fondé en 1951, l’AFCCRE est la section française du Conseil des communes et régions d’Europe (CCRE) qui représente les intérêts des collectivités territoriales à travers l’Europe. L’AFCCRE agit pour le renforcement de la cohésion européenne, à travers des actions de sensibilisation, d’information et de formation destinées aux élus, aux fonctionnaires territoriaux. L’AFCCRE recherche pour les villes françaises qui désirent réaliser un jumelage, des partenaires européens. Elle joue également un rôle d’assistance et de conseil aux collectivités françaises sur les programmes communautaires.
· Cités unies France (CUF) : Cette organisation fédère des collectivités locales françaises très impliquées dans la coopération internationale. Elle compte aujourd’hui plus de 500 adhérents. Cette association fonde son action sur des valeurs fortes que sont la promotion de la Paix et de la démocratie locale, la citoyenneté et la solidarité internationale. Cette association est dirigée par des instances politiques composées exclusivement d’élus locaux ? Grâce à son réseau, Cités unis France accomplit un travail d’accompagnement des collectivités locales souhaitant s’engager dans la coopération décentralisée de façon efficace pars des membres expérimentés.
Il existe en outre d'autres associations d'élus impliquées dans la
coopération décentralisée, telles que l'Association des maires des grandes
villes de France (AMGVF), la Fédération des villes moyennes, l'Association des
petites villes, l'Association des districts et communautés de France (ADCF), la
Fédération nationale des maires ruraux (FNMR), etc.
- Les services du ministère des Affaires Etrangères : Le Ministère des Affaires Etrangères est l’instrument de la souveraineté extérieure de l’Etat. A ce titre, il conduit les relations de coopération et négocie les accords de partenariat qu’il met en œuvre avec des services et des moyens budgétaires propres. Il assure la gestion directe des opérations relevant des secteurs institutionnels et de souveraineté (justice, état de droit, défense, police, etc), ainsi que des actions de développement culturel. Il dispose de crédits pouvant appuyer les initiatives des collectivités locales en matière de coopération décentralisée.
L’Etat construit donc sa politique publique, par le cofinancement, la contractualisation et le partenariat. Ainsi la coopération concerne au premier chef le Ministère des Affaires Etrangères, et plus particulièrement la DGCID (Direction générale de la Coopération internationale et du développement), avec en son sein, la MCNG (Mission pour la Coopération Non Gouvernementale) qui joue le rôle d’interface entre l’Etat et les collectivités locales.
La DGCID est chargée des questions de coopération culturelle et d’aide au développement. Elle comporte cinq directions :
· la direction de la stratégie, de la programmation et de l’évaluation
· la direction du développement et de la coopération technique
· la coopération culturelle et du français
· la coopération scientifique universitaire et de la Recherche
· la coopération de l’audiovisuel extérieur et des techniques de communication
La MCNG est une des deux missions rattachée au Directeur général de la DGCID, avec celle de l’appui pour les questions de coopération multilatérale. Elle est l’instrument chargé, au sein du Ministère des Affaires Etrangères, de favoriser la concertation et de développer le partenariat entre l’Etat et les acteurs non gouvernementaux (société civile et collectivités territoriales). Sa vocation est de :
· dialoguer avec les acteurs concernés par les politiques publiques de coopération et d’assurer la liaison de ces acteurs avec l’Administration Centrale du Ministère des Affaires Etrangères (DGCID), le Service de l’Action Humanitaire (SAH), ainsi qu’avec les ambassades et les préfectures de région ;
· sensibiliser les Ambassadeurs à l’occasion de leur départ en poste ;
· suivre les relations avec le Ministère de l’Intérieur sur les questions juridiques ayant trait au statut des ONG ;
· participer à l’élaboration des orientations en matière de soutien à la coopération non gouvernementale et à son articulation avec la coopération bilatérale et multilatérale ;
· mettre en oeuvre les crédits affectés à la coopération non gouvernementale ;
· rassembler les éléments d’information nécessaires à l’établissement des bilans et des synthèses, permettant d’apprécier les résultats et d’orienter la répartition des moyens publics octroyés.
La Mission se compose de trois bureaux :
· le bureau des organisations de solidarité internationale et des entreprises ;
· le bureau des affaires générales, chargé notamment des aides au volontariat ;
· le bureau de la coopération décentralisée, qui représente le Ministère des Affaires Etrangères au sein du Centre de Ressources.
La DGCL (Direction générale des collectivités locales) dépendant du Ministère de l’Intérieur et le service du Délégué à l’Action Extérieure des Collectivités Locales permettent de mettre en synergie les actions et la mise en commun des informations, afin d’en assurer la coordination.
- Le corps diplomatique et consulaire : L’ambassadeur joue un rôle déterminant de conseil et d’orientation en matière de coopération décentralisée. Il a pour mission d’informer les collectivités territoriales françaises du cadre général, politique, économique, social et culturel du pays dans lequel elles agissent. Par ailleurs, chaque ambassadeur, en partance pour son nouveau poste, reçoit des instructions par écrit, avec un chapitre qui est consacré à l’action extérieure des collectivités locales. Ceci est accompagné d’une note spécifique décrivant l’état des lieux de la coopération (coopération existante ou en projet). En outre, l’ambassadeur est invité à prendre contact avant son départ avec les collectivités concernées.
Ainsi, les ambassadeurs français sont habilités à informer ce que fait l’Etat dans son pays de résidence, mais également ils se doivent d’observer l’action des autres collectivités locales européennes dans le pays où ils sont en poste afin de mieux définir les stratégies et la pertinence des actions à engager. Ils disposent alors de la chancellerie diplomatique, de la mission économique, du (des) service(s) culturel(s) et des consuls généraux.
- La Commission Nationale de la Coopération Décentralisée (CNCD) : La CNCD est une instance de dialogue entre l’Etat, les associations d’élus et les représentants des collectivités locales. Elle a été créée à la suite de la loi d’orientation du 6 Février 1992 relative à l’administration territoriale de la République (Titre IV de la coopération décentralisée). Elle est chargée d’établir et de tenir à jour un état de la coopération décentralisée et de formuler toute proposition tendant à renforcer celle-ci. Le secrétariat de la Commission Nationale de la Coopération Décentralisée est assuré par le délégué à l’action extérieure des collectivités locales, lui-même dépendant du Secrétariat Général du Ministère des Affaires Etrangères.
Cette Commission agit non pas comme une autorité de contrôle ou de surveillance, mais davantage comme conseiller pour les actions extérieures menées par les collectivités locales, afin de faciliter, d’encourager et de promouvoir la coopération décentralisée.
- La Direction à l'Aménagement du Territoire et à l'Action Territoriale (DATAR) : La DATAR a été créée en 1963 et s’est vue assigner un rôle de synthèse, d’arbitrage et de propositions des politiques de l’Etat en matière d’aménagement du territoire. Elle est une administration de mission qui mène une action interministérielle. Elle est chargée de préparer, d’impulser et de coordonner les décisions relatives à la politique d’aménagement du territoire conduite par l’Etat. Son activité, inscrite dans un objectif de cohésion et de développement équilibré et durable du territoire national, en fait une instance atypique à la croisée des politiques ministérielles sectorielles.
La DATAR mène en amont, des travaux de prospective afin de mieux percevoir les évolutions territoriales et mieux cadrer son intervention dans le long terme. Elle assure une politique d'interface entre la politique de cohésion européenne, les politiques nationales interférant dans l'aménagement du territoire.
Lors du Comité Interministériel d'Aménagement et de Développement du Territoire (CIADT) du 13 décembre 2002, le gouvernement a fixé à la politique d'aménagement du territoire quatre nouveaux enjeux : contribuer à la création de richesse, favoriser l'ouverture internationale des métropoles et des régions, faire participer tous les territoires au développement de la France, et donner à chaque territoire les moyens de son développement.
Pour conduire ses activités, la DATAR dispose d'outils financiers d'aide et de soutien aux projets prioritaires. Elle est chargée de piloter et de coordonner l'attribution des crédits relatifs aux contrats de plan, au fonds national d'aménagement et de développement du territoire, à la prime d'aménagement du territoire en faveur des entreprises. Enfin, elle négocie et coordonne l'attribution des fonds européens destinées aux territoires d'aménagement prioritaires.
- Le Haut Comité à la Coopération Internationale (HCCI) : Créé par le décret du 10 février 1999, au lendemain de la réforme du ministère des Affaires étrangères (décembre 1998), le Haut Conseil de la coopération internationale est une autorité indépendante rattachée au Premier ministre. Il a pour mission de favoriser une concertation régulière entre les acteurs publics et privés de la coopération internationale ainsi que l'adhésion du public à ces actions. La compétence du HCCI couvre tous les domaines de la coopération internationale : coopération économique, militaire, sociale et aide au développement, échanges culturels, action humanitaire, appui à la Démocratie et aux Droits de l'Homme.. Il est à souligner qu'un accent particulier est cependant mis sur les pays d'Europe centrale et orientale.
La Société Civile et les ONG sont au cœur de la coopération décentralisée et agissent en tant que partenaires des pouvoirs publics, à la fois comme opérateurs et comme experts en matière de coopération décentralisée.
Ainsi, on distingue :
· des organismes professionnels : Mouvement PACTARIM, l’association des ingénieurs des villes de France, etc ;
· des organismes consulaires : Chambres de Commerce et d’Industrie, chambres d’Agriculture, chambres des Métiers ;
· des associations de solidarité internationale et leurs groupements (ASI) ; des partenaires financiers : Caisse des dépôts et consignations (CDC), Association nationale pour le développement agricole (ANDA), … ;
· des organismes de formation, d’information, ou d’expertises tel que le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), l’office international de l’eau (OIE) ou les agences de l’eau.
· des associations qui accompagnent et encadrent la coopération entre deux pays : Initiatives France-Hongrie (INFH), Fondation France-Pologne, etc.
· des organismes qui jouent le rôle de relais et d’information du sentiment européen (Maisons de l’Europe, Info-Point Europe, etc.)
Cette volonté de voir les ONG de plus en plus impliquées dans la prise de décision a été mentionnée par le Président de la République lors du Sommet de Johannesburg et par le Ministre délégué à la coopération et à la francophonie, qui a rappelé la nécessité "d’accentuer la présence des ONG dans le champ de la coopération internationale" afin qu’il s’opère un "renforcement de leur partenariat avec l’Etat"[1].
Toutefois, il sera nécessaire de trouver une parfaite articulation entre les Organisations non gouvernementales et les collectivités territoriales. Les collectivités territoriales s’efforcent de faire travailler les différents acteurs de la Société civile. A titre d’exemple, dans le cadre de cofinancement des projets de coopération décentralisée de la région Centre, les ONG nationales déconcentrées bénéficient de subventions qui représentent uniquement 11% des associations subventionnées pour l’année 2002. Dans les pays partenaires, il est également nécessaire de prendre en compte cette dimension de « Société civile ». Ainsi, en Pologne, on constate que le développement du monde associatif a contribué, en grande partie, aux différentes transformations qui y ont été opérées. Le mouvement de libération des Pays d’Europe Centrale et Orientale a conduit une plus grande autonomie des structures qui rencontrent pourtant aujourd'hui des difficultés à créer de nouveaux partenariats. La coopération décentralisée est ainsi un outil idéal pour promouvoir les pratiques démocratiques, et de donner également des enseignements quant au rôle de l'opposition dans une collectivité territoriale ou au développement de la société civile (place des associations dans la défense de l'Environnement, par exemple). Les PECO ont également beaucoup à apprendre en termes de revitalisation du lien citoyen, dans la mesure où le rétablissement de la démocratie, plus récent, reste un enjeu vivace dans ces sociétés.
D’autre part, certaines associations agissant dans le cadre de la coopération décentralisée peuvent être à la fois reconnues par le droit français, mais aussi par le droit du pays partenaire : ceci est le cas pour la Fondation France-Pologne pour l’Europe qui succède à la Fondation France-Pologne. Cette association, loi 1901, agit dans deux domaines : la démocratie locale et l’économie de marché. Depuis le début des années 1990, ce sont 300 à 400 partenariats qui ont été établis à travers des demandes de subventions, des visites d’études, etc. La fondation France-Pologne a entrepris des actions de formations de cadres francophones de l’Administration centrale et ont ainsi participé au renforcement de démocratie locale des collectivités[2].
- Conforter l’action des Maisons de l'Europe : Les actions de coopérations décentralisées ont participé en premier lieu à la construction de la citoyenneté européenne. Dans un contexte de globalisation souvent contesté, ces actions permettent aux élus d'influencer le destin commun, nouveau repère de la société.
Les Maisons de l’Europe, créées au lendemain de la Seconde Guerre Mondiale, sont regroupées pour la plupart au sein de la Fédération Française des Maisons de l’Europe. Elles ont eu pour objectif premier de fonder la citoyenneté européenne et de diffuser les valeurs qui fondent l’appartenance à un même idéal démocratique, de Paix et de développement. Tout en réfléchissant sur les traits communs qui façonnent un visage pour l'Union Européenne, les Maisons de l’Europe informent et forment les citoyens sur les institutions, les politiques, mais également sur les programmes et les enjeux européens.
Les Maisons de l'Europe sont des
associations ouvertes au grand public, aux professionnels, aux enseignants, aux
jeunes, etc, qui, autour d'un programme d'information et de formation,
proposent des activités à caractère européen. Relais de proximité entre les
institutions européennes et les citoyens, ces Maisons de l'Europe ne sont
pourtant pas présentes sur l'ensemble du territoire. Informer au plus près les
citoyens des enjeux de l'Union Européenne est un objectif qui justifierait la
création d'une Maison par département. Il serait souhaitable de conforter les
actions des Maisons de l'Europe en accentuant et organisant les échanges
d’expériences et de savoir faire de chacun au niveau régional et national, afin
que les objectifs soient continuellement harmonisés.
Les jumelages comme précurseurs de la coopération décentralisée : Le jumelage a été la première forme de coopération décentralisée, juste après la Seconde Guerre mondiale. Créés dans un climat de réconciliation et de compréhension entre les peuples, les jumelages ont permis d'accentuer les échanges entre les collectivités, favorisant l'édification d'un socle humain européen.
Progressivement, les collectivités locales ont, au moyen des accords de jumelages, joué un rôle important dans la construction européenne. Les panneaux à chaque entrée de communes de France rappellent encore maintenant les villes jumelles, et constituent de véritables marqueurs s’inscrivant dans les mentalités collectives.
Fondés d’abord sur des liens affectifs et d’amitiés, les jumelages sont devenus par la suite des échanges plus techniques. Des premières chartes d’Amitié, ou de jumelages, la coopération s'est progressivement "juridicisée" pour donner lieu à des protocoles d’accord, puis à des conventions de coopération portant sur des domaines précis.
C'est la raison pour laquelle il faut préciser les instruments
juridiques nécessaires à la coopération :
-
Les délibérations :
Pour mener une action extérieure et tout particulièrement une coopération décentralisée, des décisions de l'assemblée délibérante sont nécessaires à plusieurs stades de cet engagement. Elles obéissent aux règles communes de forme, de validité et de contentieux qui s'appliquent à toute délibération d'un conseil régional, général ou municipal, ou aux délibérations des organes statutaires des groupements de collectivités territoriales. Les plus importants sont celles qui précèdent la conclusion de la convention de la coopération décentralisée : l'assemblée délibérante autorise l'exécutif à passer la convention, dont le projet non encore signé est alors adressé au contrôle de légalité, préfet ou sous-préfet, accompagné des documents justificatifs. Mais il peut y avoir, et il y a généralement une nécessité de prendre d'autres délibérations budgétaires, l'autorisation donnée à un élu délégué d'accomplir une mission exploratoire ou de suivi, des délibérations portant sur les problèmes de personnel ou de locaux, des délibérations approuvant des conventions avec des opérateurs ou accordant des subventions à des associations.
-
Les conventions :
L'instrument conventionnel est au cœur de la démarche de la coopération décentralisée. Par convention, on a plusieurs documents (pacte de jumelage, convention de partenariat, accord de coopération décentralisée, …) qui ne doivent pas faire perdre de vue les caractéristiques communes : engagement solennel et surtout durable sur des enjeux d'intérêt commun, avec implication des institutions locales des deux côtés, s'appuyant sur un projet commun associant les forces vives, les "sociétés civiles" de part et d'autre.
Parfois, l'on part d'une déclaration d’intentions, plutôt générale dans sa formulation, et actualisée ultérieurement par des accords plus précissur des programmes ou des projets, dans les domaines où l'on aura observé des besoins. Dans d'autres, on a d'emblée un accord très détaillé sur les voies et moyens du travail en commun, avec détermination précise des secteurs d'intervention. On peut aussi avoir un accord pluriannuel fixant dans chaque domaine les objectifs et la programmation, et une série de documents d'exécution à plus court terme. Ce qui compte, c'est de s'adapter aux rythmes et capacités de chaque type de collectivité et d'allier une ferme vision stratégique des objectifs d'ensemble à une aptitude à tirer les leçons de l'expérience
Ainsi que ce soit la charte, le protocole, ou la déclaration, tous trois ont une valeur juridique puisque "Par convention, il faut entendre tout contrat ou acte signé entre les collectivités territoriales française et étrangère comportant des déclarations, des intentions, des obligations ou des droits opposables à l’une ou à l’autre partie. Sont visées par la loi aussi bien les conventions ayant un caractère déclaratif que celles pouvant avoir des conséquences matérielles, financières ou réglementaires pour ces collectivités"[3].
Toutes
ces actions ont forgé la prise de conscience d'une "citoyenneté
européenne".
Le changement des comportements et
la mutation des esprits des peuples de l’Est ont été les prémices de ce désir
de forger avec les autres citoyens européens un destin commun. La transition
économique et politique des Pays d’Europe Centrale et Orientale a permis cette
transformation. Par le biais de la coopération décentralisée, les mentalités
ont changé et mûri surtout chez les jeunes. Les différents liens de coopération
ont permis de véritables échanges d’idées, d’expériences à travers des
rencontres, des séminaires, des voyages d’études, avec une part humaine et
relationnel très forte permettant la construction d'un sentiment d'appartenance
à une citoyenneté européenne fondée sur des valeurs communes.
C'est pourquoi il est aujourd'hui nécessaire de renforcer et d’orienter la politique en faveur de la jeunesse en multipliant les échanges entre les établissements scolaires et universitaires. En dépit de l'existence de bourses d'échanges (notamment celles des régions et des départements qui sont nettement plus efficaces dans leur mode gestion et d’attribution que celles de l’Etat). Ceci concourt à renforcer la mobilité des jeunes sur le continent européen et à développer chez eux le goût de découvrir les pays d’Europe centrale et orientale, afin d’éviter tous préjugés, comme c’est souvent le cas, au profit de pays plus attractifs tels que le Royaume-Uni ou l'Espagne.
Il faut donc multiplier les bourses d’échanges octroyés par les collectivités, et par ce biais permettre le développement de l’apprentissage et favoriser l’insertion sociale et professionnelle des jeunes français. Pour les jeunes en difficultés, les actions engagées à travers différents projets dans le cadre de la coopération décentralisée (construction ou reconstruction de bâtiments publics, travaux de reboisement ou d’animations culturelles et sociales) permet de les rendre plus autonomes, solidaires et responsables. Cela permet de les confronter à d’autres réalités, de modifier leur regard sur eux-mêmes et sur le monde. Ces échanges organisés par les collectivités locales permettent de générer une synergie avec les lycées, les missions locales, les associations de solidarité internationale, … et peuvent s’inscrire dans le cadre spécifique comme dans une démarche de développement social urbain.
Cette amélioration de la stratégie de coopération à l'échelon de la jeunesse nécessite le renforcement du sentiment européen par le biais de la communication auprès des intéressés (journaux, brochures d’information, sites Internet, …).
- De la coopération traditionnelle à la coopération technique : Le renforcement des capacités administratives et juridiques des collectivités ont permis la diversification de jumelages qui ont revêtu un caractère de plus en plus technique. Cette technicisation de la coopération nécessite une modification du processus de création des échanges et, bien entendu, une modification du processus d'échange en soi. Certains domaines de compétence relève plus d’une collectivité que d’une autre. Ainsi, les villes ont plutôt un savoir-faire en matière de développement urbain, les régions en matière de développement économique, les départements en matière d’action sanitaire et sociale. D’autres domaines sont d’une compétence partagée comme la Recherche, la Culture, l’Education.
- Les collectivités françaises, partenaires dans l'adoption et le
respect de l'acquis communautaire : Les pays adhérant à l'Union Européenne
ont du adopter leur législation en tenant compte des nouvelles normes
européennes. Les PECO sont donc demandeurs de savoir et de savoir-faire afin d'améliorer le fonctionnement leur
société, et ce quel que soit le niveau. C'est ainsi que les collectivités
locales françaises doivent jouer un rôle d'accompagnateur de ces pays dans les
réformes relatives notamment à la formation des élus et des cadres de
l'administration territoriale.
La coopération décentralisée s'exerce essentiellement dans les domaines qui couvrent les différents chapitres de l'acquis communautaire (agriculture, aménagement rural, environnement et développement durable, traitement des déchets et des eaux usées, infrastructures et transports publics, gestion locale et institutionnelle…). Aujourd'hui, la mise à niveau des capacités des PECO est devenue une priorité.
Pas moins de dix-sept régions[4] pratiquent la coopération décentralisée à travers les contrats de Plan Etat-Région. Il s’agit de crédits déconcentrés, gérés par les préfets de région.
Dans le cadre de l’enveloppe budgétaire qui leur est notifiée par le Ministère des Affaires étrangères, les préfets de région établissent un programme indicatif annuel de coopération décentralisée. Ils organisent à cet effet, par l’intermédiaire des secrétaires généraux pour les Affaires régionales, des concertations avec les collectivités locales intéressées, en liaison avec les préfets de département, afin de recenser les projets en cours d’élaboration.
Cette concertation qui réunit les représentantes des collectivités et le préfet de région, est engagée avant la fin de l’année qui précède l’accord de cofinancement.
Le recours au cofinancement permet aux collectivités de donner à leurs projets une impulsion décisive en provoquant l’effet de levier. Pour bénéficier de ces soutiens, le projet doit répondre à des exigences qualitatives, et son montage financier et institutionnel à des conditions précises :
· le projet doit être présenté par une collectivité territoriale ou par un établissement public de coopération intercommunale regroupant des collectivités territoriales ;
· le partenaire doit être clairement identifié, il ne doit pas s’agir d’un projet à caractère humanitaire stricto sensu ;
· le projet doit entrer dans le cadre du champ de compétences de la (des) collectivité(s) territoriale(s).
- Les cofinancements se veulent cohérents avec la dynamique de l’action publique locale et concernent essentiellement :
· le développement local (59% des projets avec 26% pour le développement rural)
· la santé, la formation, l’éducation (à eux deux 12%)
· le socio-culturel (6%)
· l’appui institutionnel (5%)
Les services de coopération et d’action culturelle (SCAC) de certaines ambassades gèrent des crédits déconcentrés intitulés « Fonds social de développement » (FSD). Les projets éligibles à ce fonds visent en priorité des réalisations physiques de petite dimension dans les secteurs sociaux et les services collectifs. Les banques locales peuvent y être associées dans une démarche qui, à terme, doit favoriser le développement de politiques sociales d’accès au crédit.
Aujourd'hui, les régions et les départements demandent aujourd’hui davantage de moyens budgétaires pour la coopération décentralisée, mais il serait plus judicieux que l'Etat constitue un appui diplomatique. La coopération doit donc s’autofinancer, c'est-à-dire qu'elle n'effectue des actions de coopération que si elle s’en donne les moyens. Toutefois, en fonction des domaines concernés par la coopération, les financements peuvent être obtenus par différents ministères : non seulement le MAE, mais également celui de l’Agriculture, de l’Education nationale, ou encore de la Jeunesse et des sports, voire de l’Environnement, etc.
Différents programmes européens sont utilisés par les collectivités en fonction des domaines abordés par la coopération décentralisée : Programmes Leonardo, Erasmus (pour les échanges scolaires), Programme Twinning, à travers PHARE, (pour les jumelages institutionnels et administratifs) … L’obtention des fonds européens constitue un complément significatif et joue le rôle d’effet de levier.
- Les autres instruments financiers : A côté des interventions dans le cadre des fonds structurels (objectifs prioritaires et PIC), la Commission dispose d’instruments plus souples pour financer des programmes européens, d’actions novatrices destinées à explorer de nouvelles voies en matière de développement économique et social, et à favoriser l’échange d’expériences entre les acteurs du développement régional, et la création de réseaux entre régions. Le montant de ces financements correspond à 0.07% de la dotation globale des fonds structurels.
- Le programme PHARE a été mis en place pour préparer les pays d’Europe centrale et orientale à l’adhésion à l’U.E. D’un montant annuel de 1,5 milliards d’euros, PHARE a permis une procédure de jumelages institutionnels entre les institutions d’un Etat membre et d’un futur état membre. Ces jumelages ont non seulement concerné des administrations d’Etat, mais également impliquer les collectivités territoriales et les services décentralisés.
- Les fonds structurels : Parmi les instruments dont disposent les collectivités locales, dans leur action transfrontalière ou interrégionale, il faut mentionner le programme Interreg III qui représente 4 875 millions d’euros du FEDER dont 397 millions sont consacrés pour la France pour la période 2000-2006. Ce programme d’intérêt communautaire (PIC) est géré sous l’autorité de la DG Régio à la Commission européenne, et repose sur l’existence de :
- d’une autorité de gestion (du niveau régional)
- d’une autorité de paiement,
- d’un secrétariat technique conjoint pour la gestion opérationnelle du PIC,
- d’un comité de suivi.
Interreg III vise à renforcer et à développer les coopérations transfrontalières (Volet A), transnationales (Volet B), et interrégionales (Volet C). La répartition budgétaire se fait à 50% pour le Volet A, à 44% pour le Volet B et à 6% pour le Volet C.
Les programmes de chaque volet couvrent un espace géographique déterminé. Leur mise en oeuvre est confiée à des organismes transnationaux associant les autorités nationales, régionales et locales de l’espace en question. En France, le Gouvernement a proposé que la gestion de ces programmes puisse être confiée aux collectivités territoriales, et notamment à destination des conseils régionaux. Certaines collectivités ont ainsi accepté la responsabilité de coordonner l’élaboration et la conduite de ces programmes transnationaux, dans le cadre d’une gestion déléguée de ces fonds européens.
La mise en œuvre de la coopération selon les principes définis par la procédure communautaire, nécessite de véritables structures communes chargées de l’élaboration des programmes communautaires, de l’animation, de la sélection des opérations, ainsi que de la gestion d’ensemble, de la coordination et du suivi de la mise en œuvre de la programmation, et le cas échéant, des mécanismes communs de gestion des mesures et des opérations. Dans ce contexte, les autorités compétentes peuvent envisager la possibilité de constituer des Groupements Européens d’Intérêt Economique (GEIE).
La DATAR et le SGAR sont en mesure de fournir les précisions dont ont besoin les collectivités porteuses de projets.
Le COCOP (Comité d’orientation, de coordination et de projets) est un fond destiné à financer des projets de coopération en Europe centrale et orientale. En effet, après la chute du Mur de Berlin, les pays situés à l’Est du continent européen ont souhaité développer leurs échanges avec l’Occident. Afin de répondre aux demandes de coopération exprimées par ces pays, a été créée en avril 1990 une Mission interministérielle pour l’Europe centrale et orientale (MICECO), qui a permis de mettre en place des projets adaptés aux défis de la transition (construction de l’Etat de droit, restructuration de l’économie, développement des échanges). En 1994, le Comité de coordination, d’orientation et de projets (COCOP) a pris le relais de la MICECO.
Cette instance ministérielle présidée par le ministre délégué aux Affaires européennes réunit l’ensemble des ministères intéressés à la coopération française avec l’est de l’Europe. Dans le cadre des priorités définies par le ministre délégué, ce Comité examine les projets qui lui sont soumis en vue de leur financement. Les travaux du COCOP sont organisés par la direction générale de la Coopération internationale et du Développement (DGCID), qui instruit les projets, avec les ambassades de France, en liaison avec les autres ministères.
Réformé, le COCOP a vu son domaine de compétence étendue. Ce sont près de 30 millions d’euros, issus de ce fond dont les PECO ont pu bénéficier. Ceci a permis de financer des centaines de projets (administratifs, culturels, éducatifs, scientifiques, et autres …).
Le COCOP sera remplacé, à compter du 1er Janvier 2004, par un dispositif déconcentré qui permettra aux ambassades d’agir au plus près des besoins grâce à une gestion directe des moyens. L’objectif étant de rendre plus souples et plus flexibles : c’est à dire plus réactives.
Le cofinancement de l’Etat est donc complété par d’autres financements croisés (fonds européens, fonds issus de Fondations, d’agences de coopération, ou d’associations telles que Cités Unies France, qui sur certains projets répondant aux critères d’éligibilité définis entre l’association et le MAE, attribue des crédits.
L'adhésion à l'Union Européenne va permettre aux pays d'Europe centrale et orientale d'avoir accès à de nouvelles ressources de financières. En effet, les fonds structurels constituent l'instrument de solidarité de l'Union Européenne avec les régions les moins prospères.
Par conséquent, se pose désormais les modalités des actions de coopération décentralisée par des collectivités ou pays privés à l'avenir de l'accès au fonds européens, et ce au bénéfice de pays qui y trouveront une aide essentielle bien plus importante que celle procurée par la coopération décentralisée. Il convient donc de redéfinir et de mieux cibler les actions qui continuent à faire l'objet d'une aide des collectivités.
C'est ainsi que nous entrons actuellement dans une nouvelle étape de la coopération décentralisée qui pose de manière évidente la question de son financement.
- Créer un relais étatique de synthèse : L'évaluation des actions de coopération est un enjeu clé. Or la plupart des projets donnent lieu à une évaluation de la part des collectivités, souvent transmise au Ministère des affaires étrangères en contrepartie de l'aide financière octroyée par ce ministère. Ces évaluations constituent une masse d'informations qu'il convient d'exploiter davantage, à la fois pour définir les conditions des projets réussis, élaborés à partir d'une masse critique d'informations, incitant d'autres partenariats du même type, mais aussi pour, éventuellement, généraliser ou reprendre dans les programmes de l'Etats des projets particulièrement efficaces, voire encore pour influencer les processus normatifs en Europe ou au plan multinational.
Seuls de tels efforts permettront de passer d'une action qui est une compilation, de plus en plus dense, de projets réussis, mais épars, vers une politique d'ensemble.
Il est donc nécessaire de créer
relais étatique de synthèse dont le rôle sera d'exploiter cette information et
de proposer des recommandations aux associations d'élus ou à l'Etat pour ce qui
le concerne.
Il pourrait s'agir des structures chargées de la coopération décentralisée au Ministère des affaires étrangères, sur la base d'un partenariat de nature contractuelle (ex : contrat d'objectif) avec les associations d'élus. Il pourrait s'agir encore d'une structure composée d'un représentant à la coopération décentralisée avec les pays d'Europe centrale et orientale, installé directement dans l'un de ces pays, et ayant une connaissance parfaite des besoins de ces pays.
- Exploiter les compétences : Les actions de coopération décentralisée sont souvent le fruit d'initiatives individuelles voire de rencontres hasardeuses. Ces initiatives font la richesse de la coopération française et il est important de les préserver. En revanche, les collectivités sont parfois trop petites si bien qu'elles n'osent pas franchir la barrière de l'international. De même, les collectivités ne sont pas toujours équipées pour comparer l'imbrication des compétences, déjà complexes en France, avec les répartitions différentes – et pas forcément moins complexes – dans d'autres pays. Bien entendu, le réseau diplomatique est un outil très disponible et très efficace (les ambassadeurs reçoivent d'ailleurs des consignes en matière d'aide aux collectivités avant leur départ en poste), mais il n'en demeure pas moins que les associations d'élus peuvent avoir un rôle dans l'aide à la création de projets de coopération décentralisée, en associant, le cas échéant le réseau diplomatique français.
Les associations d'élus doivent constituer le centre d'assistance pour
les collectivités en traduisant la complexité inhérente aux projets de
coopération décentralisée (identification des partenaires, des compétences,
etc).
- Mieux exercer une influence française à Bruxelles : L'installation de la plupart des régions françaises à Bruxelles, ainsi que celle, prochaine, de l'AMF et de l'ADF, constitue une opportunité fondamentale. Ces organisations jouent en effet un rôle non seulement pour défendre leur intérêt propre, mais surtout pour défendre des façons de faire propres aux collectivités françaises et sous tendues, en générale, par les principes chers à la France et structurant le droit français. Les deux actions sont donc évidemment compatibles.
Il convient de mettre en place des relations de travail confiantes, dans le respect de chacun, pour approfondir l'impact de la présence à Bruxelles de ces associations.
A relever l'importance du hasard dans le lancement d'une coopération, ce qui milite pour la multiplication des lieux de rencontre. Il s'agit là d'une autre fonction possible pour les bureaux bruxellois des associations d'élus.
- Créer de nouveaux outils d'aides à la coopération : Afin d'aider les collectivités à créer, dans les meilleures conditions possibles, des actions de coopération, les associations d'élus pourraient éventuellement, toujours en association avec le réseau diplomatique français, négocier des "équivalences" avec leurs associations homologues. En outre, en raison de l'imbrication des compétences en France ou à l'étranger, des partenariats doivent souvent être établis entre différents échelons territoriaux (pour autant que la situation politique le permette). Les associations d'élus pourraient également établir des conditions types de partenariat, afin de dépassionner la mise en place ponctuelle de tels partenariats.
Il est nécessaire de doter les associations d'élus d'outils permettant une simplification (mise en place d'équivalences) et une harmonisation (établissement de conditions types de partenariat) de la procédure de coopération décentralisée.
La mise en place des équivalences pourrait notamment se traduire par l'édition d'un glossaire permettant de confondre les termes français et les termes du pays partenaire.
L'établissement des conditions types de partenariat pourrait voir le jour notamment grâce à la création d'une charte entre les collectivités qui serait négociée au niveau des associations. De cette charte pourraient naître des "standards" de la coopération décentralisée auxquels se réfèreraient les collectivités créatrices de projets.
- Renforcer le lien entre les collectivités et les associations : Les
atouts des collectivités et des associations sont différents et une distinction
doit être faite entre, d'une part, les collectivités territoriales – ensembles
politiques regroupant l'ensemble d'une population, qui a des ressources propres
durables et qui est apte à assurer une
continuité à l'action et à fédérer
les différentes initiatives lancées à partir de son territoire – et,
d'autre part, les associations (qu'elles soient créées pour un partenariat
spécifique ou qu'elles soient membres de réseaux établis), plus spécialisées et
susceptibles d'apporter un savoir faire, mais qui rencontrent parfois,
notamment dans les PECO en raison de leur histoire, une vraie méfiance.
La coopération décentralisée est donc le plus souvent un partenariat qui se met en place entre une collectivité "vecteur" et une association "opérateur".
Les collectivités sont invitées à créer une structure de concertation associant les différentes forces en présence pour la coopération.
Ainsi, l'Association aveyronnaise de coopération internationale responsable de la coopération entre l'Aveyron et le Judet de Tulcéa en Roumanie, rassemble trois collèges : les élus, les consulaires et les associations.
D'autres modalités de fédération des initiatives, laissant à chacun sa liberté, mais permettant de bénéficier de synergies, pourraient inclure les universités, les hôpitaux, etc.
- Coopération décentralisée et politique régionale européenne : La politique régionale communautaire ne peut à elle seule atteindre l'objectif de cohésion économique, sociale et territoriale de l'Union Européenne. Elle doit donc s'intégrer dans les politiques nationales de chaque Etat membre. En outre, il est nécessaire que la politique régionale européenne prenne en compte une politique de cohésion reposant sur les fonds structurels dans le but de soutenir fortement le développement local. Enfin, les collectivités locales participent à l'intégration des pays adhérant à l'Union Européenne en ce qu'elles constituent des médiatrices entre les populations et l'Etat. Ce rapport de proximité favorisera la préservation des identités nationales, régionales et locales, face au danger de l'uniformisation des cultures.
Il conviendrait d'intégrer la coopération décentralisée dans la future politique régionale européenne.
- Faire de la coopération décentralisée un outils de croissance :
· Le rôle essentiel des relais locaux : les relais implantés dans les collectivités sont essentiels en ce qu'ils accompagnent les PME-PMI dans leur recherche de nouveaux débouchés. Les pays d'Europe centrale et orientale constituent des marchés économiques à très fort potentiel qu'il est nécessaire d'aborder de manière dynamique et offensive.
Les collectivités locales participent, par le biais de leurs antennes implantées dans les pays d'Europe centrale et orientale (Maison de Bourgogne, Bureau de la représentation régionale du Nord-Pas-de-Calais), à l'implantation des entreprises sur ces nouveaux marchés. Or, seules les entreprises du CAC40 ont compris cet intérêt.
Il est donc nécessaire de renforcer l'action des collectivités locales et de leurs relais à destination des PME dans leur rôle de conseil et d'accompagnement.
En contrepartie, les entreprises pourraient contribuer financièrement aux efforts de coopération, à l'instar de la Fondation en cours de création entre l'ambassade de France en Roumanie et la Roumanie qui prévoit de rassembler les contributions des entreprises roumaines pour le financement des actions de coopération.
·
La coopération décentralisée, outil de croissance : L'Europe doit
retrouver un niveau de croissance lui permettant de demeurer une grande
puissance. Or, cette croissance se prépare en amont par le développement des
grands piliers (Recherche, Santé, Enfance, Transports, Education…), si bien que
l'on peut considérer la coopération décentralisée comme une source de richesse
à l'origine de l'organisation de ces piliers. Cependant, l'Europe n'a pas su,
au contraire des Etats-Unis, passer à des modes d'innovation plus
décentralisés, portés par des marchés plus flexibles et plus individualisés.
Enfin, l'Europe doit retrouver une mobilité forte grâce à une meilleure politique
de transport qui peut être expliquée, dans son fond et dans sa forme, par les
collectivités françaises aux pays d'Europe centrale et orientale.
Il est donc nécessaire de favoriser la création d'établissements
européens, fruits des actions de coopération.
- Rééquilibrer la coopération décentralisée : Pour beaucoup en France, la coopération décentralisée permet de transmettre des réalisations françaises. S'il y a une part de vrai dans cette analyse, force est de constater qu'à terme, elle risque d'aboutir à des partenariats déséquilibrés par le manque de dialogue, voire de s'enfermer dans une logique d'assistanat.
Par exemple, la coopération décentralisée est un outil idéal pour promouvoir les pratiques démocratiques mais pas seulement dans les pays d'Europe centrale et orientale : la France a certainement des enseignements à donner quant au rôle de l'opposition dans une collectivité territoriale ou au développement de la société civile (place des associations dans la défense de l'Environnement, par exemple). Mais les pays d'Europe centrale et orientale ont également beaucoup à nous apprendre en termes de revitalisation du lien citoyen, dans la mesure où le rétablissement de la démocratie, plus récent, reste un enjeu plus vivace dans ces sociétés.
La stratégie française en matière de coopération décentralisée doit être repensée en faveur d'un plus grand équilibre entre les partenaires, afin de faire vivre davantage les actions de coopération.
- Créer une réflexion en commun : En matière d'intégration de certaines populations, ou encore en matière de gestion publique locale (financement des services publics locaux, problématique des subventions croisées), des partenariats à double sens pourraient être mis en œuvre pour résoudre un ensemble de difficultés que rencontrent les collectivités tant françaises qu'étrangères. Il en va de même en matière d'administration territoriale qui ne fait pas partie de l'acquis communautaire mais de laquelle dépend la bonne mise en œuvre de cet acquis. C'est également une occasion de réfléchir aux éventuelles impasses du développement (par exemple : la dépendance de l'économie bretonne à la culture du porc et des nuisances qu'elle crée).
La réflexion en commun pourrait être utilement promue par les associations d'élus, et nourrie d'une réflexion stratégique permettant à l'Etat de jouer également un rôle d'impulsion vers certaines orientations qui lui paraîtront importantes ou peu usitées, dans le respect naturellement des prérogatives des collectivités locales.
- Faire de la coopération décentralisée un vecteur de la francophonie : La coopération avec les pays étrangers est d'autant plus facilitée que la langue française y est bien maîtrisée. Inversement, les perspectives offertes par la coopération décentralisée offrent une incitation d'autant plus forte à continuer à parler le français dans des pays où celui-ci fait l'objet d'une concurrence féroce avec l'anglais. La francophonie étant, dans les PECO, surtout une affaire de préservation de positions anciennement fortes, ces perspectives sont particulièrement bienvenues.
La coopération décentralisée pourrait devenir l'un des vecteurs de la politique de défense de la francophonie, en devenant l'un de ses "produits d'appel". Des contacts entre l'Organisation Internationale de la francophonie et les associations d'élus pourraient ainsi utilement être pris afin de renforcer les synergies entre ces deux actions.
Les fonds affectés par les autorités publiques sont limités, parfois soumis à des contraintes administratives lourdes (critères parfois mal adaptés, formalisme des procédures, etc). D'autres sources de financement que les subventions étatiques et européennes doivent donc être identifiées.
L’élargissement constitue l’occasion de repenser la politique des fonds structurels et de créer de nouvelles conditions dans le cadre de l’accélération de la globalisation des échanges internationaux. En effet, les pays d'Europe centrale et orientale seront tout naturellement les principaux bénéficiaires de la politique régionale après 2006, et disposeront de moyens financiers considérables : 12 milliards d’euros seront consacrés aux fonds structurels et au fonds de cohésion pour la période 2004 – 2006, pour chacun des pays d'Europe centrale et orientale (alors que la France dispose de 16 milliards d’euros pour la période 2000 – 2006). Il s’agit donc pour la France d’être une force de propositions active dans le cadre de la préparation de ces fonds pour la période 2007 – 2013.
La France, à travers le programme PHARE, a apporté une assistance technique significative dans la formation du personnel capable de gérer les fonds structurels Cela permettra au nouveaux pays entrants d’avoir la capacité administrative et juridique pour recevoir ces nouveaux fonds. L’efficacité et le bon résultat obtenu de ces jumelages a permis de montrer un "savoir-faire français" en la matière.
Toutefois, il apparaît, en l’état actuel des choses, que les PECO n’auront pas la capacité d’absorber la totalité des fonds structurels (seulement 30%), et cela du à un problème de maîtrise d’ouvrage.
Les collectivités françaises devront jouer un rôle essentiel de conseil
aux pays d'Europe centrale et orientale pour l'utilisation des fonds
structurels.
Ce rôle de conseil pourrait permettre d’orienter et d’aider au montage des dossiers dans le but d’obtenir les financements, et d’en assurer le suivi auprès des instances européennes.
De nombreux efforts ont été accomplis par les pays eux-mêmes afin de pouvoir bénéficier des Fonds structurels. La Pologne est un exemple en la matière puisqu’elle a mis en place un Plan National de Développement pour la période 2004 – 2006, qui a été pensé en concertation avec la Commission. Ce plan décrit le contexte socio-économique du pays ou des régions concernées, présente les priorités de développement et les objectifs à atteindre, prévoit également des systèmes de gestion financière, de suivi, d’évaluation et de contrôle. Ce plan qui regroupe un ensemble de projets en matière de développement régional fixe les dispositions d’utilisation des fonds structurels. En fonction des domaines concernés, les différents projets peuvent bénéficier de fonds structurels figurant soit dans l’un des programmes opérationnel sectoriel au financement unique, ou soit dans le cadre d’un programme régional intégré, faisant appel à plusieurs fonds (FEDER, FSE, FEOGA, IFOP).
Parmi les choix et les orientations qui figurent dans le Plan National de Développement pourrait alors s’inscrire la coopération décentralisée entre les deux pays. Le Plan National de Développement comporte trois grands domaines abordés dans le Programme régional intégré : la modernisation de l’infrastructure, le renforcement de la base économique régionale et des ressources humaines, le développement local.
Concernant les six autres programmes opérationnels sectoriels, la priorité en terme financier a été accordée au développement des Ressources humaines (politique du marché de l’emploi), à la compétitivité de l’Economie (environnement général des entreprises), au développement rural, au transport et à l’économie maritime, à la pêche et enfin à l’assistance technique.
La France doit identifier les domaines
où la coopération décentralisée pourra trouver sa place à part entière.
Quant aux modes de répartitions et de distributions, comme en France, les PECO ont décidé d’adopter la même procédure de gestion des fonds structurels à travers un système très centralisé avec, comme autorité de gestion, le ministère de l’Economie, et, en fonction des domaines concerné,s une redistribution entre les différents ministères : celui de l’Agriculture (pour le FEOGA), celui du Travail (pour le FSE), celui des Transports, etc.
Ainsi, les fonds structurels étant indexés à l’avenir de la politique régionale, l'adhésion à l'Union Européenne des PECO et leur accès aux fonds structurels vont coïncider avec une réorientation géographique des fonds européens qui vont désormais échapper à de nombreux territoires français. La règle dite du dégagement d’office risque de ternir l’image même de la politique de cohésion bien qu’il soit prévu d’accorder des "sous-enveloppes" pour les régions françaises qui ne seront plus en zone éligible.
Le défi va consister à maintenir la contribution des collectivités locales aujourd'hui réservée à la coopération décentralisée, qui sera d'autant plus difficile à justifier par ces collectivités qui n'auront plus accès à la manne européenne.
Il conviendrait de conserver une enveloppe pour la coopération
décentralisée dont l'objet serait de donner aux régions plus d’autonomie et de
capacité de décisions dans la gestion et l’utilisation de ces fonds
structurels.
Cette proposition semble être cohérente avec la politique française de cohésion européenne qui se fixe trois objectifs :
- Une priorité aux régions et pays en retard en développement, en particulier dans les nouveaux états membres ;
- Un renouvellement de la politique communautaire pour les autres régions de l’Union qui devra s’appuyer sur un nombre plus restreint et plus lisible d’objectifs.
- Un soutien renforcé aux coopérations transfrontalières, interrégionales et transnationales.
Par conséquent, il
est nécessaire de réorienter cette coopération autour d’objectifs précis, qui
renforcent la construction européenne en matière éducative, culturelle, etc.,
susceptible de conforter le sentiment d'appartenance à l'Europe. Il s’agira de mettre en place entre les
collectivités françaises et celles partenaires des PECO des actions exemplaires
qui soient coordonnées, et non plus faire du saupoudrage d’actions indépendantes et diverses.
- Le développement des partenariats publics/privés : Le développement de partenariats entre collectivités ou en coopération avec des associations permettraient, au niveau local, de monter des projets de plus grande ampleur et favoriserait l'apport de cofinancements extérieurs (la majorité des projets, ou ébauches de projets, déposés aujourd'hui ne dépassent pas les 2 millions d'euros). Les banques auront, dans ces mécanismes, un rôle central à jouer auxquels devront s'associer d'autres fonds comme ceux pour la protection de l'Environnement.
- Promouvoir et solliciter la formule Sem : Dans le cadre du développement de la coopération décentralisée avec les nouveaux Etats membres, la France pourrait opportunément promouvoir et solliciter la formule des sociétés d'économie mixte :
· Comme un outil de modernisation des services publics locaux, qui constitue une alternative à la privatisation, en permettant de concilier une gestion d'entreprise avec un contrôle et une impulsion par la collectivité locale.
·
Comme un bon instrument de mise en œuvre des fonds structurels,
dont les pays candidats bénéficieront massivement à partir de 2007 sans pour
autant disposer des dispositifs adéquats et du savoir faire.
Les Sem françaises participent à la politique régionale communautaire, et trois cents d'entre elles bénéficient actuellement de fonds structurels, pour des opérations de renouvellement urbain, de coopération transfrontalière, de requalification de friches et zones industrielles, de développement rural, d'environnement, de réalisation et de gestion d’équipement économique (technopoles, pépinières, parcs d’activité, …), d’accès aux nouvelles technologies de l’information et de la communication. La Commission européenne a de vives inquiétudes quant aux risques de sous-consommation de fonds européens dans les futurs Etats membres, et le 20 mai 2003, Michel BARNIER a invité les Sem et leur Fédération à s’associer à ce « challenge ».
· Comme une formule de partenariat public privé pérenne et structurée et à ce titre particulièrement adaptée pour la prestation de services d’intérêt général.
De
par la loi, le capital des Sem est obligatoirement mixte. Si leur capital total
appartient pour 63% aux collectivités locales, 37%, soit plus de 800 millions
d’euros, sont entre les mains d’autres actionnaires, ce qui est sensiblement
plus que les 15% minimum exigés par la loi. Ce partenariat public/privé, sous la forme d’une Sem, ne consiste pas
simplement en un lien contractuel ou financier plus ou moins formalisé. Il est structurel, puisqu’il se traduit par la
constitution d’une personnalité juridique commune qui rassemble des
actionnaires publics et privés autour d’un projet
de développement d’un territoire.
Ce mode de gestion pourrait opportunément être utilisé dans les pays
candidats dans un contexte où les collectivités locales sont désireuses de
conserver la maîtrise de la modernisation et du développement des services
locaux d’intérêt général, tout en souhaitant y associer les capitaux et le
savoir faire du privé. D’ailleurs, parmi les 13 000 entreprises publiques
recensées dans les 15 Etats membres actuels, la proportion des Sem est passée
en 4 ans de 10 à 20%.
- Un modèle à diffuser : Les collectivités locales sont au cœur des préoccupations
quotidiennes demandant de services publics performants. L’éclosion et le
développement des services municipaux en France depuis le XIXième
siècle constituent le banc d’essai de la décentralisation que l’expertise
française tente d’accréditer dans les consultations qu’elle donne actuellement
au profit des autorités locales des PECO.
Il
existe un « savoir-faire » français dans l’expertise qu’il est
nécessaire de poursuivre et d’intensifier au travers de la coopération
décentralisée.
Que
ce soit les transports, l’environnement, le développement durable, l’aide
sociale de proximité, la formation, l’éducation, la distribution ou encore la
gestion de l’eau, ce sont autant de domaines qui constituent des points
d’application pour valoriser l’approche
française des services publics locaux. Des services publics qui ne sont pas
seulement dictés par les lois de la concurrence, mais par des contraintes d’intérêt général qu’il
faut préserver (égal accès au service, continuité, sécurité, couverture
équitable des territoires, transparence, évaluation, …)
Les
collectivités territoriales, par le biais de la coopération décentralisée, ont
su porter un message significatif de
diffusion du modèle français auprès des collectivités partenaires des pays
d'Europe centrale et orientale. L’ouverture de l’Europe vers l’Est est une
occasion historique de mettre en valeur
nos conceptions du service public, car il y a à la fois un besoin à
satisfaire, et parfois même des vides à
combler. Cela constitue une disposition favorable à l’égard de nos
suggestions, et la volonté de construire un ensemble structuré, explicite et
cohérent, sur la base de solutions éprouvées.
Notre
modèle de service public offre une panoplie de solutions adaptées : en régie, en gestion directe, en gestion
déléguée, nationalisation, privatisations. Ce modèle unique en soi est multiforme
et donc concurrentiel. Nos acteurs
locaux peuvent conseiller dans la maîtrise d’ouvrage, comme être présents dans
l’exploitation.
D’autre
part, c’est un modèle qui nécessite d’avoir des partenaires forts :
·
Le
donneur d’ordres pour ses messages.
·
L’exploitant qui fait place à la
concurrence.
·
La
visibilité du citoyen (qui constitue
un élément fort pour des pays qui sortent d’un système politique autoritaire,
et cela permet d’avoir des retombées visibles à travers un processus
transparent).
- Le service public "à
la française", un compromis à préserver : Toutefois, cette situation ne peut être
considérée comme acquise, et moins encore comme de nature à nous assurer un
quelconque monopole. En effet, même si
le système français a pour lui une cohérence logique d’ensemble avec son côté
créatif et viable, demain, il s’agira de construire avec nos partenaires
européens un cadre commun, et de subir avec eux les mutations nécessaires.
La
France doit savoir tirer parti des pratiques de ses homologues européens. Le
service public "à la française", qui n’a pas été le simple produit
d’une évolution interne, a su également s'inspirer, pour une large part, d’une
culture européenne commune et des leçons tirées de l’expérience.
- Le service public "à
la française", facteur de cohésion territoriale, sociale et économique : La notion de service public doit prendre
en compte également la notion d’aménagement du territoire qui lui donne alors
une dimension nouvelle. Ainsi les services d’intérêt économique général, qui
sont parmi les valeurs communes de l’Union, jouent un rôle dans la promotion de la cohésion sociale et territoriale de l’Union.
D’autre
part, la coopération décentralisée, qui devient aujourd’hui une affaire de
spécialistes et de techniciens, à travers les jumelages institutionnels et
administratifs, demande une professionnalisation
des acteurs, et en particulier des fonctionnaires territoriaux concernés au
premier chef.
Les
différents jumelages financés par le programme de pré-adhésion PHARE ont
contribué à la formation et au perfectionnement professionnel dans les pays
partenaires d’une fonction publique locale et efficace, susceptible de mettre
en œuvre les objectifs d’aménagement du territoire et de gouvernance urbaine et
d’améliorer la préparation technique des projets éligibles au financement
communautaire.
Si
la plupart des conseillers pré-adhésions sont issus de la fonction publique
d’Etat, il serait souhaitable, pour
résoudre et répondre aux problèmes locaux, que des fonctionnaires territoriaux qui ont déjà un savoir-faire local
et qui possèdent une expérience au sein des collectivités françaises, s’investissent davantage dans ces missions.
Ainsi, s’il existe déjà des associations de professionnels de la
coopération décentralisée, comme l’ARRICOD (Association Nationale des
Directeurs et Responsables des Relations Internationales de Coopération
Décentralisée), l’AFVP (Association des Volontaires du Progrès), ou encore
l'ENTO (European Network of training), ne
pourrait-on pas envisager la création d’un réseau de professionnels, de fonctionnaires territoriaux sur le plan européen ?
[1] Discours du 16.07.2003 au CNIT.
[2] Ainsi, 4000 cadres polonais francophones ont été formés grâce aux partenariats établis par France-Pologne.
[3] Circulaire relative à la coopération des collectivités territoriales étrangères, mai 1994 – faisant référence a la Loi d’orientation du 6 Février 1992
[4] 13 de métropole et les 4 Outre-Mer