INTRODUCTION
Trente trois organisations internationales et vingt neuf bureaux ou représentations d’organisations sont répertoriés comme installés en France par le Ministère des Affaires étrangères et européennes à la date d’aujourd’hui (cf. annexe 1).
Vingt trois organisations – dont le Conseil de l’Europe, l’OCDE, l’UNESCO, INTERPOL, et le Parlement européen – y ont conforté leur siège avant 1975.

Les décennies plus proches de nous ont vu s’y ajouter une nouvelle génération d’organisations, consacrées notamment à des domaines scientifiques et technologiques de pointe, dans lesquels notre pays possède une expertise et une maîtrise mondialement reconnues ; il s’agit notamment de l’espace, avec l’ESA – Agence spatiale européenne, en 1975, et du nucléaire, avec le réacteur expérimental ITER à Cadarache, en 2005. La population des organisations internationales s’est également enrichie, depuis vingt ans, de l’établissement de six institutions et agences de l’Union européenne, dont deux ont été créées en 2011 : l’Autorité européenne des marchés financiers (ESMA), installée à Paris, et l’Agence européenne pour la gestion opérationnelle des systèmes d’information à grande échelle au sein de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, avec un siège à Tallinn et son antenne opérationnelle à Strasbourg.
A titre de comparaison, la Suisse, forte d’une tradition séculaire d’accueil d’organisations internationales, en héberge vingt-cinq avec lesquelles elle a conclu un accord de siège ; vingt-deux d’entre elles sont établies à Genève. L’Autriche, siège de l’Agence internationale de l’énergie atomique depuis 1957, a connu un afflux important d’institutions internationales depuis la construction, en 1979, du Centre international de Vienne ainsi que la création de l’OSCE ; vingt-deux organisations internationales ont aujourd’hui leur siège dans la capitale autrichienne.
Le tableau des organisations installées en Europe ne serait pas complet sans mentionner Bruxelles, avec principalement l’Union européenne et l’OTAN, et La Haye, siège de la Cour
internationale de justice, de la Cour pénale internationale et d’une pléiade d’institutions spécialisées dans le domaine du droit. A noter enfin que le Royaume Uni a cantonné ses ambitions en matière d’accueil à quelques domaines : la maîtrise des mers avec l’Organisation maritime internationale ; la finance, avec la Banque européenne de reconstruction et de développement (BERD), et les marchés de matières premières, où les organisations par produits (organisation internationale du café, organisation internationale du cacao) et les bourses de commerce se côtoient avec bonheur.
De ce rapide survol, il ressort que la France est globalement bien dotée, tant par le nombre que par l’importance des organisations internationales installées sur son territoire.
Faut-il en conclure que nous pourrions nous contenter de maintenir cet acquis ? Ce serait faire fausse route, pour au moins trois raisons :

a) Pour nombre d’entre elles, et des plus importantes (Conseil de l’Europe, INTERPOL, OCDE, UNESCO), l’implantation des organisations internationales en France est le fruit d’une diplomatie et l’héritage d’une époque, l’une et l’autre, assez éloignées. Pour valoriser ce legs historique et affirmer son actualité, il importe d’assumer pleinement la responsabilité privilégiée qui nous revient auprès de ces grandes organisations : ceci implique d’agir au coeur de leurs initiatives face aux défis du monde d’aujourd’hui, et aussi de faciliter leurs efforts de modernisation.
b) Aucune situation ne saurait être considérée comme acquise dans un contexte de compétition accrue entre Etats pour l’accueil des organisations internationales et de recherche d’économies et de gains d’efficacité de la part de celles-ci. La délocalisation partielle d’INTERPOL à Singapour, sur laquelle nous reviendrons dans ce rapport, en offre une illustration typique dont il est essentiel de tirer les leçons.
c) Les efforts des Etats pour inciter les organisations internationales à venir s’y installer traduisent une volonté d’accroître leur prestige et leur influence sur la scène internationale ; ils contribuent dans le même temps à renforcer l’attractivité de leurs capitales, à témoigner de leur modernité, et à favoriser la création d’emplois et de revenus. Démontrer notre capacité d’accueillir dans les meilleures conditions des organisations internationales de nouvelle génération dans les domaines qui nous intéressent, c’est aussi faire la preuve du dynamisme de notre pays et de ses institutions.
Que le conservatisme tranquille ne soit pas de mise ne signifie pas qu’il faille, à l’opposé, entrer dans une course systématique à l’obtention de nouveaux sièges. Les mutations en cours de notre environnement international plaident pour un rééquilibrage au profit de régions du monde moins bien dotées que nous en sièges d’organisations internationales. La France promeut ainsi le projet d’une Organisation des Nations Unies pour l’environnement (ONUE) installée à Nairobi, siège à ce jour du Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE). Au sein de l’Union européenne, les représentants des États membres, réunis au niveau des chefs d’État ou de gouvernement le 13 décembre 2003, sont convenus de donner la priorité aux États adhérents, une fois qu’ils seront devenus membres de l’Union, pour ce qui est de la répartition des sièges des organismes (agences, autorités indépendantes, …) appelés à être créés (cf. annexe 9).
L’approche préconisée dans le présent rapport repose sur l’hypothèse que le meilleur moyen d’améliorer l’attractivité de notre pays à l’égard des organisations internationales consiste à y créer un contexte optimal, propre à mettre en valeur l’activité de celles que nous accueillons déjà dans des domaines essentiels pour notre politique et notre rayonnement dans le monde. Cela implique tout d’abord de leur assurer des conditions répondant à leurs besoins opérationnels et diplomatiques, à la hauteur de ce que peuvent proposer les Etats hôtes « concurrents » (I). Au-delà de ce cadre minimum, il paraît essentiel de mieux exploiter le potentiel de synergies exceptionnel entre l’activité des grandes organisations implantées en France et les priorités de notre politique internationale (II).

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I – LA PRESENCE DES ORGANISATIONS INTERNATIONALES DANS NOTRE PAYS APPELLE UNE ATTENTION PLUS SOUTENUE ET MIEUX COORDONNEE DES POUVOIRS PUBLICS

L’implantation des organisations internationales sur le territoire français fit l’objet d’une étude du Conseil d’Etat, adoptée en Assemblée générale plénière le 19 juillet 2007. Des propos que le parlementaire en mission a recueillis auprès d’un large échantillon d’organisations internationales ainsi que des administrations d’Etat concernées (ministère des Affaires étrangères et européennes; ministère de l’Economie, des Finances et du Budget), et de la relecture de ce rapport, il ressort que le diagnostic alors porté par la Haute Assemblée ainsi que beaucoup de ses recommandations restent d’actualité.

I.1 – L’effort consenti par les pouvoirs publics en faveur des organisations internationales implantées sur notre territoire ne saurait être ignoré.

I.1.1 – Des implantations façonnées par l’histoire

Le panorama des organisations internationales présentes sur notre territoire s’est d’abord formé au rythme de la construction du nouvel ordre démocratique, en Europe et dans le monde, à laquelle la France s’est attachée au côté de ses alliés au sortir du chaos de la deuxième guerre mondiale. C’est à cet élan historique que l’on doit la présence en France d’organisations de premier plan, avec la création de l’UNESCO (première conférence générale à Paris en novembre 1946 ; siège actuel inauguré en 1958), de l’OCDE (qui a succédé en 1961 à l’Organisation européenne de coopération économique, créée en 1948), et du Conseil de l’Europe, installé à Strasbourg dès 1949 et doté de son bâtiment actuel en 1977, ainsi naturellement que l’implantation dans la même ville du Parlement européen.

C’est à la même période que l’on peut rattacher INTERPOL, installée à Paris en 1946 puis à Lyon depuis 1989, et le CERN (Organisation européenne pour la recherche nucléaire), fondé en 1954, dont les installations s’étendent à cheval sur les territoires français et suisse.

Le rythme des implantations s’est ralenti à partir des années soixante-dix. Deux créations seulement sont ainsi à signaler dans la catégorie des organisations de premier rang au cours des quatre dernières décennies : l’Organisation internationale de la francophonie, créée en 2005 (héritière de l’Agence de coopération culturelle et technique fondée par la convention de Niamey du 20 mars 1970) ; le réacteur thermonucléaire expérimental international – ITER, dont l’implantation sur le site de Cadarache a été décidée en 2005 au terme d’une rude compétition internationale.

Si ces grandes institutions forment la partie la plus visible de la cartographie des organisations intergouvernementales installées en France, celle-ci en comporte d’autres, qui pour être plus modestes par leur taille, moins exposées à la visibilité publique ou consacrées à des champs d’activité plus ciblés, n’en jouent pas moins souvent un rôle déterminant dans leurs domaines respectifs. Trois catégories méritent une attention particulière :

- Les agences techniques, d’implantation souvent ancienne, qui contribuent à l’édiction et à l’harmonisation des normes, à la diffusion de bonnes pratiques et à la coopération au sein du secteur concerné, telles l’Organisation mondiale de la santé animale (1924), qui jouit d’une certaine visibilité chaque fois que se répand une nouvelle épizootie, ou l’Organisation internationale de la vigne et du vin (1927).

- Les services ou organismes délocalisés d’organisations internationales dont le siège même est hors de France. Méritent d’être signalée à ce titre, la présence à Paris de la Division Technologie, Industrie et Economie du Programme des Nations Unies pour l’Environnement (PNUE) dont le siège est à Nairobi, et celle à Lyon du Centre international de recherche sur le cancer (CIRC) rattaché à l’Organisation mondiale de la santé (OMS), dont le siège est à Genève.

- Les agences et autorités créées par l’Union européenne, au nombre de six ayant leur siège en France grâce à deux implantations récentes, acquises en 2011 : celle à Paris de l’autorité des marchés financiers (ESMA), l’une des trois composantes du système de régulation renforcé mis en place par l’UE après la crise de 2008 ; celle à Strasbourg de la partie opérationnelle de l’Agence européenne chargée de la sécurité des réseaux et de l’information, bien que son siège soit à Tallinn.

I.1.2 – Un dispositif d’accueil bien rodé mais dont la réactivité aux besoins exprimés n’est pas toujours assurée.

a) Les moyens administratifs et financiers déployés par la France comme Etat hôte sont communément reconnus.

Nombreux parmi les hauts fonctionnaires internationaux rencontrés au cours de cette mission ont tenu à signaler au parlementaire en mission la qualité de leur relation de travail avec le Protocole du MAEE de même que les efforts déployés par les autorités locales (à Lyon et à Strasbourg) pour favoriser l’insertion des organisations et de leurs personnels dans leur environnement territorial.

Les faits et les chiffres sont là pour mesurer l’effort fourni par l’Etat et par les collectivités territoriales en faveur des organisations internationales sur notre territoire. Quand bien même cet effort découle pour l’essentiel de l’application des immunités et privilèges liés au statut de ces organisations, ainsi qu’à des usages communs à beaucoup d’Etats hôtes, il n’est pas inutile, sans prétendre à l’exhaustivité, de signaler quelques données (détaillées dans les annexes au présent rapport) :

- Les personnels des organisations internationales, leurs conjoints et enfants, constituent plus de la moitié de la population dont les titres de séjour spéciaux, privilèges, immunités et situations individuelles sont gérés par le service du Protocole du MAEE. Ils étaient au nombre d’un peu moins de 14000 en mars 2012, pour un peu plus de la moitié travaillant dans les organisations, auxquels s’ajoutaient environ une population de 1700 personnes pour les délégations auprès de celles-ci.

- Le coût total annuel des privilèges fiscaux accordés aux organisations internationales, tel qu’estimé par le Ministère de l’Economie et des Finances (cf. annexes 5, 6), s’élève à 120 millions d’euros (dont 100 millions de remboursement de TVA), auxquels s’ajoutent le coût de l’exonération d’impôt sur le revenu, de 50 à 100 millions d’euros selon l’hypothèse de revenus retenue, de celle de la taxe d’habitation (de 1 à 2 millions d’euros), et de la taxe foncière pour l’UNESCO, le Conseil de l’Europe et Interpol (de 912 000 euros).

- La pratique française honore, à des degrés divers, le principe selon lequel un effort particulier est attendu de l’Etat hôte pour aider au financement des grands travaux liés aux sièges des organisations, Elle a ainsi pris en charge l’intégralité des intérêts de l’emprunt de 80 millions d’euros contracté par l’UNESCO auprès de la Caisse des dépôts pour financer la deuxième phase de la rénovation du Siège, soit un coût estimé à plus de 20 millions d’euros. Dans le même esprit, elle a fait savoir qu’elle financerait le moment venu 10 % des travaux du futur nouveau siège de l’ESA. Sa part dans la construction du nouveau centre de conférences internationales de l’OCDE n’a en revanche pas dépassé sa quote-part de l’ordre de 7 % aux contributions obligatoires versées à l’organisation, soit tout de même un montant de 19,5 millions d’euros sur un coût total de 300 millions.

Force est de relever que la comparaison internationale sur ce point n’est pas toujours en notre faveur : le Canada assume 75% des coûts d’exploitation et d’entretien du siège de l’Organisation internationale de l’aviation civile internationale ; à Vienne, les accords de siège de l’Office des Nations Unies et de l’Agence Internationale de l’Energie atomique prévoient une prise en charge par l’Etat hôte de 50 % des coûts de remise en état des bâtiments.

- L’Etat a régulièrement apporté des améliorations au cadre conventionnel et administratif de l’activité des organisations internationales et de leurs personnels sur notre territoire, même s’il est permis de regretter – nous y reviendrons plus loin – les délais d’adoption de certains de ces textes ou de ces mesures. Evoquons, dans le domaine normatif : l’adhésion de la France, le 27 janvier 2000, à la Convention du 21 novembre 1947 sur les privilèges et immunités des institutions spécialisées des Nations Unies (qui a résolu entre autres la question du régime fiscal des fonctionnaires des institutions onusiennes résidant dans le canton de Gex); l’actualisation à deux reprises de l’accord de siège d’INTERPOL ; ou encore l’adoption de la circulaire DPM/DMI 2 n°2004-212 du 7 mai 2004 (cf. annexe 7) qui permet l’accès au marché du travail des conjoints étrangers de certaines catégories de personnes, dont les fonctionnaires d’organisations internationales intergouvernementales.

b) Le dispositif en charge des organisations internationales au sein de l’administration n’est pas exempt de faiblesses.

- La coordination des administrations concernées.

Au ministère des Affaires étrangères et européennes, les questions touchant aux organisations internationales sont traitées, pour ce qui touche à la matière même de leurs activités, selon les cas, soit à la Direction des Nations Unies et des organisations internationales (NUOI), soit à la Direction générale de la mondialisation, soit encore, pour les agences de l’UE, à la direction de l’Union européenne. Certaines organisations échappent partiellement au MAEE dans la mesure où leurs activités ressortissent à un autre ministère, comme dans le cas d’INTERPOL dont l’interlocuteur institutionnel est le ministère de l’Intérieur (ses dossiers sont aussi suivis au Quai d’Orsay au sein de la Direction des Affaires de Sécurité et de Défense). Pour tout ce qui concerne l’application des régimes statutaires, deux sous-directions du Protocole constituent, au sein du MAEE, l’interface obligée avec le reste de l’administration (Impôts, Douanes, Ministère chargé de l’Emploi, Direction des Affaires juridiques du MAEE, etc.). Accaparé par la gestion quotidienne de procédures encore trop rarement dématérialisées et voué à un rôle de courroie de transmission avec les administrations décisionnaires, le Protocole n’est guère en position d’assurer une coordination proactive des services de l’Etat pour aider les organisations internationales à régler les problèmes auxquels elles sont parfois confrontées.

En conséquence, la coordination entre les administrations traitantes s’organise le plus souvent au cas par cas, sans qu’une instance d’impulsion et d’arbitrage puisse être toujours clairement identifiée comme responsable de la négociation avec l’organisation internationale concernée.

L’exemple du traitement des demandes de franchise du Conseil de l’Europe dans le cadre des activités de la Direction Européenne de la Qualité des Médicaments (DEQM), détaillé dans une note de la Direction générale des Douanes et des droits indirects annexée au présent rapport, a ceci de rassurant qu’il montre en conclusion que « l’administration a fait preuve d’initiative et de disponibilité afin de faciliter le traitement des demandes de l’organisation internationale et de tenir compte de ses spécificités en mettant en place une procédure « sur mesure » ». Relevons dans le même temps qu’il aura fallu deux ans, de septembre 2009 à octobre 2011, entre le moment où la DEQM a posé le problème et la mise en place par l’administration française d’un nouveau circuit de traitement ; le délai semble un peu long même si le sujet était complexe et touchait à la santé publique (contrôle de cellules souches arrivant sur le territoire français) (cf. annexes 6 et 28.6)

- Les délais de traitement des dossiers

Les responsables des sous-directions du Protocole, chargées des privilèges et immunités diplomatiques (PRO/PID) et des privilèges et immunités consulaires (PRO/PIC) eux-mêmes estiment que délais devraient être améliorés. Selon la même source, ils peuvent actuellement aller jusqu’à deux mois pour la délivrance des titres de séjour spéciaux aux agents du CERN, à trois mois pour les dossiers de remboursement de TVA, et à trois à quatre mois pour les exonérations de droits de douane.

Deux obstacles sont à surmonter : la réduction des effectifs opérée dans les deux sous-directions au titre de la RGPP (22 agents au total, au lieu de 24) ; le traitement par circuit papier de la quasi totalité des dossiers. A noter, au titre des améliorations récemment introduites, la décision récente d’allonger la durée de validité des titres de séjour spéciaux de deux à cinq ans.

I.1.3 – Une politique d’attractivité encore trop peu systématisée.

a) Nul ne saurait contester la capacité de l’appareil d’Etat à se mobiliser dans les occasions où un objectif particulier a été désigné comme priorité politique.

Le Conseil d’Etat relevait ainsi, dans son rapport de 2007, le caractère singulier, et remarquable, du succès d’ITER, acquis au terme de deux ans d’un effort diplomatique considérable pour défendre la candidature française : nomination en novembre 2003 d’un émissaire du Gouvernement chargé de l’implantation d’ITER à Cadarache et d’un délégué interministériel ITER ; offre en termes d’infrastructures, notamment scolaires, à la hauteur de l’enjeu ; suivi du projet sur le plan technique par une « Agence ITER-France » et sur le plan administratif par un ambassadeur, haut représentant pour la réalisation en France du projet ITER.

De même, le gouvernement, saisi du risque de voir la Chambre de Commerce internationale envisager un possible déménagement de la Cour internationale d’arbitrage hors de France, a su trouver les moyens de pérenniser sa présence à Paris, dans les anciens locaux de l’Assemblée de l’UEO, rachetés et rénovés par l’Etat, avec un bail de vingt ans à des conditions privilégiées. Il reste à finaliser la négociation des « détails » de cette pérennisation, qui fournirait semble t-il l’occasion pour les responsables de la CCI de comparer aujourd’hui la fermeté affichée par notre Direction générale des Douanes aux franchises qu’avaient proposées les autorités helvétiques pour attirer la Cour d’arbitrage à Genève. Ce point de désaccord, sil était confirmé, pose la question de la mise en cohérence de l’ensemble des administrations concernées au service d’une politique d’attractivité : le traitement des privilèges fiscaux et douaniers devrait être modulé dans le cadre d’un bilan coûts – avantages global.

La mobilisation autour d’ITER, au caractère exceptionnel justifié par l’importance des enjeux et par les effets économiques escomptés, démontre la capacité des services de l’Etat d’optimiser les procédures administratives au service de projets dès lors qu’ils sont présentés et perçus comme prioritaires.

Anticipant le nombre des demandes de franchises douanières pour les composants importés du réacteur expérimental (8000 demandes par an dès 2012- 2013, puis 20 000 à partir de 2015) la Direction générale des douanes et des droits indirects et le Ministère des Affaires étrangères et européennes travaillent à mettre au point conjointement un système de dématérialisation de leur traitement, (exposé dans une fiche de la DGDDI en annexe). Il est à relever que cette procédure électronique, conçue pour accompagner le projet ITER, pourrait être étendue au traitement des demandes de franchise douanière de l’ensemble des organismes privilégiés, ceci à la condition d’un arbitrage permettant au MAEE et à la DGDDI d’intégrer ce projet dans leur programme informatique 2013.

b) Il manque à la France un dispositif d’accueil à la disposition de l’ensemble des organisations internationales, tel qu’ont su le mettre en place certains pays hôtes.

Le contraste avec la Suisse – qui fait figure de l’avis général de modèle en ce domaine – est des plus parlants. Celle-ci offre ainsi aux organisations internationales installées ou susceptibles de s’installer sur son territoire :

- Une bonne lisibilité des règles qu’elle leur applique, au terme d’un effort de codification et de rationalisation dont l’expression est la loi fédérale, du 22 juin 2007, sur les privilèges, les immunités et les facilités, ainsi que sur les aides financières accordées par la Suisse en tant qu’Etat hôte (cf. annexe 9). Entré en vigueur le 1er janvier 2008, ce texte a pour objet de clarifier les règles applicables sans préjudice des spécificités qui peuvent être prévues par les accords de siège. Le système français repose, a contrario, sur les seules dispositions énoncées dans l’acte constitutif de l’organisation ou bien dans son accord de siège, source de difficultés chaque fois que se pose une question omise dans ces textes (cf. par exemple l’exonération de TVA sur les travaux immobiliers de l’organisation, objet de la dernière renégociation de l’accord de siège d’INTERPOL).

- Un dispositif d’accueil dans le canton de Genève, qui se compose de la Fondation des immeubles pour les organisations internationales (FIPOI), destinée à faciliter l’implantation immobilière des organisations internationales , et du « Centre d’accueil Genève internationale» (CAGI), à la disposition des fonctionnaires internationaux et diplomates pour faciliter leur installation et leur intégration dans la région lémanique.

Il convient cependant de relever, à l’actif de notre pays, les initiatives du même ordre prises par certaines des collectivités territoriales concernées, soit en faisant bénéficier les organisations internationales de dispositifs au périmètre plus large, tels l’Agence de développement économique de la région lyonnaise (ADERLY) qui a facilité l’accueil d’INTERPOL, soit en se dotant d’organismes dédiés, tel le « Cercle européen », créé à Strasbourg par Pierre Pfimlin. Il reste que le niveau général de nos conditions d’accueil nous place, pour ne pas citer un interlocuteur, familier des grand sites d’accueil d’institutions onusiennes (Genève, Nairobi, Paris, New York, Vienne), « en queue de peloton ».

I. 2 – La concurrence internationale impose de moderniser nos procédures et nos modes de comportement dans le cadre d’une véritable politique d’accueil qui reste à mettre en œuvre.

L’accueil des organisations internationales fait l’objet d’une véritable compétition, où certains nouveaux candidats au statut d’Etat hôte déploient une politique d’attractivité dotée de moyens conséquents.

A titre d’exemple, la ville de Montréal s’est dotée depuis vingt ans, en collaboration avec les gouvernements du Canada et du Québec, d’un dispositif dédié aux organisations internationales dans le cadre de la politique générale d’attractivité menée par « Montréal International » (cf. www.montrealinternational.com). Il comprend la possibilité pour les organisations internationales d’obtenir un soutien financier du Fonds de développement International de Montréal (FODIM) et leur offre un service de conseil stratégique pour les questions de localisation, de recrutement, de mise en œuvre et de démarrage.

De notre aptitude à nous inscrire dans cette compétition dépendent non seulement les perspectives d’extension du réseau des organisations internationales mais aussi le maintien de l’existant. Le risque est en effet réel de voir les organisations les plus dynamiques tentées de se développer hors de notre territoire pour n’y conserver que leur siège statutaire et une implantation plus ou moins dévitalisée. La décision prise par INTERPOL de créer à Singapour son « Complexe mondial pour l’innovation » en offre un cas d’école, riche d’enseignements (I.2.1). Elle devrait inciter les pouvoirs publics à prêter une oreille plus attentive aux besoins exprimés par les organisations internationales implantées en France, comme l’ont souhaité tous les responsables rencontrés pour ce rapport (I.2.2) et à promouvoir une politique d’accueil conçue pour renforcer notre attractivité (I.2.3).

I. 2.1 – Le «cas INTERPOL » : de l’importance d’un accompagnement actif pour une organisation clé, appelée à poursuivre son expansion.

INTERPOL offre l’exemple d’une organisation qui s’est considérablement transformée. Composée de 19 Etats membres en 1946, elle en compte 190 aujourd’hui. La dernière décennie a vu doubler son volume d’activités pour répondre aux besoins croissants de la coopération policière. Son secrétaire général, M. Ronald Noble, assisté d’une équipe de direction où la France détient plusieurs postes importants, a dynamisé les méthodes de travail – le système de communication sécurisé est ainsi devenu opérationnel vingt-quatre heures sur 24 (réseau I 24/7) – et développé des projets innovants, appréciés par nos propres services de police (tel le développement de bases de données interactives concernant : les voitures volées, les fugitifs internationaux, les documents de voyage volés ou perdus, les empreintes digitales, les profils ADN, les données balistiques, l’exploitation sexuelle des mineurs).

A l’expansion de ses activités opérationnelles s’est ajoutée une activité diplomatique intense autour des problématiques internationales de lutte contre la criminalité et de sécurité, accentuée depuis les attaques terroristes commises aux Etats-Unis en septembre 2001. En témoigne, entre autre, l’inscription à l’ordre du jour du G8 sous présidence française de la lutte contre le trafic de drogues, objet d’une réunion ministérielle à Paris, le 10 mai 2011, qui a réuni vingt et un ministres de l’Intérieur d’Amérique du Nord et du Sud, d’Europe et d’Afrique, et dix responsables d’organisations internationales dont INTERPOL.

Cette dynamique a donné une acuité nouvelle à la nécessité qu’éprouvait INTERPOL de se doter d’une seconde implantation depuis déjà un certain temps. Le bâtiment lyonnais ne permet en effet d’accueillir que 350 de ses 600 collaborateurs, ce qui contraint l’organisation à louer quatre étages de bureaux supplémentaires à la Cité internationale de Lyon. Dès son arrivée à la tête de l’organisation, fin 2001, M. Ronald Noble a souhaité qu’INTERPOL puisse compter sur un second site afin de renforcer sa résilience en cas d’attaque terroriste ou d’accident technique. Il lui est vite apparu essentiel de disposer d’une implantation à Paris pour insérer pleinement l’organisation dans le circuit diplomatique et faciliter les échanges avec les responsables politiques du monde entier de passage dans notre capitale.

L’administration n’a sans doute pas mesuré immédiatement le caractère d’urgence que la direction d’INTERPOL attachait à cette question : peu après qu’une réunion interministérielle, organisée le 27 octobre 2010 au Secrétariat général du gouvernement, ait abouti à demander au ministère de l’Intérieur en liaison avec France Domaine de trouver une solution qui pourrait être proposée à INTERPOL, l’Assemblée générale de l’organisation, réunie en novembre 2010 à Doha, a approuvé la création à Singapour du « Complexe mondial INTERPOL » (CMI) qui doit ouvrir ses portes en 2014. La construction de ce complexe, d’un coût de 400 millions d’euros, est entièrement financée par Singapour.

Un échange entre M. Claude Guéant, ministre de l’Intérieur, et M. Ronald Noble, à la faveur de la réunion ministérielle G8 élargie du 10 mai 2011, a permis une meilleure appréhension des enjeux : comme le rappelle une note du MAEE (cf. annexe 11), si la France n’agissait pas pour répondre aux préoccupations d’INTERPOL, l’organisation pourrait être tentée, après 2014, de transférer une part croissante de son activité de Lyon vers Singapour, voire de changer la localisation même de son siège.

Ces risques paraissent aujourd’hui écartés grâce à l’offre d’une installation au 36 quai des Orfèvres (après le déménagement du Tribunal de Grande Instance) que le ministre de l’Intérieur a présentée à M. Noble au moment même de l’élaboration du présent rapport. Mes interlocuteurs d’INTERPOL ont assuré que cette option, à condition d’être rapidement consolidée, conforterait la France dans sa position d’Etat hôte d’une INTERPOL en pleine expansion. L’implantation lyonnaise conserverait le même niveau d’activité tandis que Paris accueillerait les bureaux du Secrétaire général, de son cabinet, du Protocole et de quelques autres services, ainsi que des locaux permettant d’accueillir des délégations de haut niveau.

Pour s’achever sur une perspective rassurante, cette étude de cas n’en constitue pas moins une mise en lumière salutaire d’un certain nombre de points sensibles :

- l’intensité de la compétition pour l’accueil des organisations internationales (dans laquelle les attraits de Paris, l’insistance d’INTERPOL à s’y installer l’a montré, constituent encore un atout) ;

- les contraintes d’une implantation en région pour une organisation à forte activité diplomatique ;

- la nécessité d’un suivi attentif des besoins et des projets d’extension des organisations, à même d’alerter en temps souhaité les autorités politiques. INTERPOL aurait elle décidé d’aller à Singapour si une offre d’implantation à Paris avait été sur la table au moment de ce choix ? La question peut légitimement être posée.

I. 2.2 – Un inventaire des demandes et des besoins des organisations internationales.

Les contacts établis avec plusieurs organisations internationales pour l’élaboration de ce rapport permettent de dresser un inventaire qui, sans prétendre à l’exhaustivité, rend compte des principales préoccupations exprimées et des attentes qu’elles nourrissent dans leurs rapports avec la France dans sa qualité d’Etat hôte. Certains de mes interlocuteurs ont bien voulu développer leurs propos par écrit ; leurs contributions sont jointes en annexe au présent rapport.

- Les questions immobilières

Elles concernent non seulement les nouvelles implantations mais aussi, comme le cas d’INTERPOL l’a illustré (cf. § I.2.1), les organisations à la recherche de locaux mieux adaptés à leurs nouveaux besoins.

C’est le cas de l’Agence spatiale européenne, dont le siège (dans le 15ème arrondissement de Paris) abrite 300 collaborateurs et accueille des réunions hebdomadaires des délégués de ses dix-neuf Etats membres. L’accroissement de ses activités et l’adhésion de nouveaux membres (celle de la Pologne est imminente) conduisent à envisager soit une rénovation de ce bâtiment soit un déménagement à un horizon de deux ans. Une aide spécifique de la France (mise à disposition de locaux ou de terrains, location à tarif préférentiel, vente/location par France Domaine, …) est souhaitée. La France a fait savoir qu’elle apporterait une contribution exceptionnelle correspondant à 10% du besoin de financement (soit environ 8 M€), comme elle l’avait fait dans les années 1970, lors de l’implantation du siège de l’ESA. Les responsables de l’ESA rencontrés ont fait valoir oralement les efforts consentis par d’autres Etats membres, tels l’Espagne (qui prend en charge des deux tiers du coût de la construction du centre de conférences de l’ESA à Madrid) et l’Allemagne (qui finance 50 % d’un nouveau bâtiment à Darmstadt). Le MAEE observe cependant (cf. annexe 20) que pour ces pays, le retour géographique des implantations de l’ESA est incomparablement plus élevé que pour la France et qu’à la différence de ces pays, nos programmes spatiaux nationaux ont souvent bénéficié, à titre gratuit, aux travaux de l’ESA.

L’UNESCO est confrontée quant à elle à la nécessité de désamianter et de rénover son bâtiment de la rue Miollis dont l’état laisse en effet, l’auteur de ce rapport peut en témoigner, beaucoup à désirer. L’option d’un partenariat public privé qui permettrait à l’UNESCO de valoriser une partie de l’emprise foncière grâce à un investisseur privé, comme je l’ai suggéré lors de mes entretiens, a retenu l’attention de mes interlocuteurs.

- Le cadre juridique : la question des accords de siège

Le Conseil d’Etat, dans son étude de 2007, constatait (page 22) «les insuffisances de certains accords et les difficultés d’interprétation auxquelles font face les organisations internationales déjà implantées en France », et s’inquiétait de leurs conséquences négatives sur l’image de notre pays et de leurs effets sur les choix futurs d’implantation.

Des observations recueillies pour l’élaboration du présent rapport, il ressort que ce diagnostic demeure d’actualité. En témoigne, par exemple, le cas de l’Agence spatiale européenne, demandeur d’un accord de siège, à qui il est répondu que « le gouvernement français a toujours considéré que la conclusion d’un accord de siège ad hoc avec l’ESA n’était pas nécessaire, les privilèges et immunités prévus par l’annexe 1 à la Convention portant création de l’Agence lui ayant toujours paru suffisants pour permettre à l’Agence et à son personnel d’exercer leurs fonctions » , sans examiner sur le fond s’il y a ou non matière à actualiser ou à compléter ce texte. Dans le même esprit, le Programme des Nations Unies pour l’Environnement a du mal à comprendre notre refus de conclure un accord d’établissement avec sa Division Technologie, Industrie et Economie. Cette attitude peut sans doute être parfois argumentée sur un plan strictement juridique ; elle dispense de surcroît de négocier l’étendue de privilèges et d’immunités que l’administration peut alors appliquer a minima ; elle ne fait rien en revanche pour concourir à notre objectif d’attractivité face à des Etats hôtes concurrents, plus à l’écoute des attentes des organisations.

- Les procédures administratives

Pour partie, les problèmes rencontrés sont propres à chaque organisation et supposent un traitement particulier, tenant compte des spécificités de son activité (cf. par exemple la « pharmacopée européenne », évoquée plus haut -§ I.2.1-b, ou bien l’ESA sur le site guyanais de Kourou, cf. note de l’ESA en annexe 21).

D’autres demandes, communes à la plupart des organisations rencontrées, portent sur des simplifications et des assouplissements dans l’intérêt de leurs missions. Elles concernent notamment :

- Les exemptions de TVA : les conditions et délais de remboursement sont particulièrement pénalisants pour les projets immobiliers, le remboursement ne pouvant être engagé qu’une fois l’usage officiel du bâtiment constaté le jour de l’emménagement ;

- Les délais de traitement des dossiers administratifs, fiscaux et douaniers, en l’absence d’informatisation des procédures (le schéma du cheminement d’un dossier du Conseil de l’Europe à la Direction générale des Douanes à Paris – cf. annexe 28.1- en offre un exemple édifiant).

- La délivrance des permis de travail aux conjoints non ressortissants de l’Union européenne reste un problème, signalé par l’OCDE et par le Conseil de l’Europe, incitation à évaluer la mise en œuvre effective de la circulaire DPM/DMI n°2004-212 du 7 mai 2004.

- La transparence des procédures et l’accès aux administrations

Le besoin d’une interface pour faciliter le dialogue entre les organisations internationales et les administrations françaises traitantes sur l’ensemble des questions liées à leur présence sur le territoire français (délivrance des titres de séjour, des immatriculations spéciales, exemptions fiscales, formalités douanières, …) a été souligné par presque tous les responsables d’organisations rencontrés (cf. notamment les notes en annexe du Conseil de l’Europe, de l’ESA et de l’OCDE). S’il est éprouvé par ces grandes organisations, il l’est plus encore par celles de taille modeste, moins pourvues en personnel administratifs pour traiter ces dossiers.

I.2.3 – Une politique d’accueil à mettre en œuvre.

Qu’il s’agisse de nous prémunir contre le risque d’une désaffection de la part des organisations présentes sur notre territoire ou d’y attirer de nouveaux sièges, les conditions à satisfaire sont peu ou prou les mêmes. L’appréciation par les organisations déjà implantées en France de l’accueil qui leur y est réservé est à l’évidence déterminante. Elle façonne la réputation de notre pays en tant qu’Etat hôte dans le monde des institutions multilatérales. A en juger par les témoignages recueillis, celle-ci est au mieux mitigée : la France est jugée trop peu soucieuse d’une part, de valoriser la présence des institutions internationales sur son sol et, d’autre part, de les soutenir sur le plan pratique et administratif dans l’accomplissement de leurs missions.

Le premier aspect de ce jugement est au départ de la réflexion et des propositions présentées dans la seconde partie de ce rapport.

Quant à la nécessité d’une amélioration de notre dispositif d’accueil, celle-ci avait été mise en évidence en 2007 par l’étude du Conseil d’Etat, qui allait jusqu’à appeler en la matière à un « sursaut national». Cinq ans ont passé jusqu’à la décision du Premier ministre d’initier la mission parlementaire à l’origine du présent rapport, et l’appel de la haute assemblée conserve toute sa pertinence. Il importe d’actualiser la conception même qui préside aux rapports que nos administrations entretiennent avec les organisations internationales dont la France est l’hôte : ceux ci évoquent encore trop souvent une relation traditionnelle et dépassée d’administration à administrés ; mener une politique d’attractivité dans un contexte de plus en plus concurrentiel suppose de traiter les organisations internationales comme des usagers voire même come des clients, à l’instar de ce que savent faire la Suisse et d’autres Etats. Pour assurer cette mutation, l’effort préconisé porte sur quatre domaines.

a) Une clarification du cadre juridique et de la réglementation en vigueur.

L’hétérogénéité des statuts négociés au fil des implantations est source de confusion : elle prive de référence claire les organisations désireuses de se livrer à une évaluation comparative entre la France et d’autres Etats hôtes ; elle alimente les demandes d’accords de siège de la part de celles des organisations implantées en France qui en sont dépourvues. Deux démarches, non exclusives l’une de l’autre, devraient y remédier :

- l’élaboration d’un corpus législatif de référence, applicable à l’ensemble des organisations internationales, à l’instar de la loi suisse (cf. en annexe 9, « loi fédérale sur les privilèges, les immunités et les facilités ainsi que sur les aides financières accordées par la Suisse en tant qu’Etat hôte » du 22 juin 2007 ») ;

- la mise au point d’accords de siège avec les organisations qui en sont dépourvues, de manière à actualiser et à harmoniser les régimes applicables.

Cet effort gagnerait à être complété par la mise en ligne de l’ensemble des informations sur les règles et sur les procédures en vigueur, accompagné d’un manuel pratique, sur un portail internet aisément identifiable, dédié à l’accueil des organisations internationales.

b) Améliorer les circuits de communication avec les administrations traitantes

Plusieurs des organisations rencontrées appellent de leurs vœux l’instauration d’un « guichet unique » afin de réduire les délais de traitement des dossiers et de mieux prendre en compte les contraintes et les besoins de chaque organisation (cf. notes ESA et OCDE en annexes 21 et 23).

Le seul recours à un guichet unique ne changerait guère la donne, ce d’autant qu’il existe déjà au Protocole du MAEE, interface obligée pour tous les échanges entre les organisations internationales et l’administration.

Les attentes que reflète cette suggestion n’en sont pas moins des plus justifiées. Trois mesures sont proposées pour y répondre :

- Remplacer systématiquement le recours au support papier par des procédures informatisées ; cet objectif devrait être inscrit parmi les priorités des programmes informatiques du MAEE et des services concernés du Ministère de l’Economie et des Finances ;

- Renforcer l’accueil et le suivi des organisations internationales au Protocole du MAEE. Les gains de temps permis par l’informatisation des procédures pourraient être mis à profit pour une relation plus personnalisée dans une approche « usager » voire « client ». Certains profils de poste devraient être redéfinis dans cette perspective. La possibilité de créer soit une sous-direction dédiée soit une cellule placée sous l’autorité directe du Chef de service pour être l’interlocuteur des organisations internationales (O.I.) mérite d’être aussi explorée.

Les contraintes budgétaires ne sont plus guère propices à des participations substantielles de l’Etat aux programmes immobiliers d’organisations internationales. Deux initiatives seraient cependant de nature à renforcer l’attractivité de notre offre :

- Instaurer un mécanisme d’exonération de la TVA à la source pour les contrats d’études ou de construction, au lieu du système actuel de remboursement après emménagement.

- Mettre à la disposition des organisations internationales un système d’information et de conseil pour leurs programmes immobiliers (qui pourrait être confié à l’Agence français pour les investissements internationaux – AFII) de même que notre expertise en matière de Partenariats Public Privé (à travers la Mission d’appui aux PPP, au Ministère de l’Economie et des Finances).

A signaler le cas particulier, près de Genève, de Divonne, commune française, prête à valoriser sa réserve foncière dans une logique de complémentarité avec le canton de Genève, à l’immobilier saturé.

d) Mettre en place un mécanisme de suivi interministériel de l’accueil des organisations internationales.

Pour développer une nouvelle approche de l’implantation des organisations internationales et se donner les moyens de traiter à temps les dossiers politiques dans ce domaine (comme il aurait été utile de le faire dans « le cas INTERPOL »), il paraît indispensable de disposer d’un outil de pilotage et de suivi interministériel. Pour éviter d’ajouter aux comités existants, cette mission pourrait être confiée au Comité interministériel des réseaux internationaux de l’Etat, au prix d’un ajout aux missions définies par le décret n° 2009-177 du 16 février 2009 (proposition : « Le comité est également chargé de définir les objectifs et les moyens de la politique d’accueil sur notre territoire des organisations internationales »).

***

- Proposition n° 1 -

Il est proposé dans le même temps de nommer en appui de cette politique un ambassadeur chargé de l’attractivité de la France pour les organisations internationales et la diplomatie multilatérale

***

II – IL EST DE L’INTERET BIEN COMPRIS DE NOTRE PAYS DE SAVOIR S’INVESTIR AU COTE DES GRANDES ORGANISATIONS INTERNATIONALES QU’IL ACCUEILLE AFIN DE POURSUIVRE ENSEMBLE DES OBJECTIFS PARTAGES.

L’étude du Conseil d’Etat faisait observer que «la plupart des Etats qui développent une stratégie d’accueil cherchent à mettre en valeur des domaines prioritaires, qui correspondent soit aux secteurs dans lesquels des organisations sont déjà établies soit à des domaines d’excellence». La France est de ce point de vue aussi bien dotée que les Etats hôtes « concurrents ». La cartographie des grandes organisations internationales implantées sur notre territoire s’organise en effet autour de grands axes que l’on retrouve au premier plan de nos préoccupations de politique étrangère. Ce qui nous distingue en revanche des Etats hôtes « concurrents », c’est une moindre propension à faire connaître et à valoriser ces affinités électives. Ainsi, les organisations rencontrées pour l’élaboration de ce rapport expriment souvent le souhait de voir la France faire preuve d’un intérêt plus actif pour leur activité.

Les initiatives proposées dans cette partie du rapport reposent sur la conviction qu’une coopération renouvelée entre la France et les grandes organisations internationales implantées sur le territoire, outre qu’elle servirait nos objectifs dans les domaines concernés, contribuerait fortement à restaurer l’image de notre pays en tant qu’Etat hôte et de ce fait son attractivité. Ces propositions concernent quatre champs d’action prioritaires face aux défis que la France doit relever : la gouvernance économique internationale ; la coopération au service de la sécurité du citoyen ; la défense des droits de l’homme et la démocratie ; la promotion du dialogue entre les cultures, de la circulation des idées et de l’éducation pour tous.

Enfin, il est apparu indispensable de traiter dans cette partie de la question du Centre de conférences internationales : le dimensionnement d’un tel projet – et par suite l’évaluation de sa faisabilité dans le contexte économique et budgétaire actuel – suppose au préalable de s’interroger sur les besoins qu’il devrait satisfaire. La réflexion doit par conséquent porter pour commencer sur ce que devrait être aujourd’hui la stratégie de la France en matière de « diplomatie de conférences ».

II.1 – Eriger l’OCDE en pôle de référence pour la gouvernance financière et fiscale.

II. 1.1. Constat

L’amélioration de la transparence et de l’échange de renseignements en matière fiscale est à l’ordre du jour du G20 depuis sa première réunion au niveau des Chefs d’Etat et de gouvernement, qui s’est tenue à Washington en novembre 2008.

Le dernier Sommet du G20 à Cannes, en novembre 2011, a marqué sous l’impulsion de la présidence française une nouvelle étape dans la poursuite de cette priorité. Des résultats concrets y ont été présentés, illustrant l’engagement de la France en la matière :

- l’adhésion des membres du G20 à la Convention d’assistance administrative mutuelle en matière fiscale entre l’OCDE et le Conseil de l’Europe ;

- la publication des rapports et des listes sur différents types de juridictions non coopératives, établis par le GAFI, le Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements en matière fiscale, et le Conseil de stabilité financière ;

- le renouvellement de l’engagement solennel des pays du G20 à promouvoir la conformité aux standards internationaux d’échange d’informations fiscales et financières ;

- les propositions du Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements en matière fiscale visant à son élargissement et à la mise en place d’une assistance technique pour les nouveaux entrants.

L’OCDE joue un rôle de premier plan dans la poursuite de cet objectif,

déjà mis en lumière dans son rapport de 1998 sur les Pratiques fiscales dommageables, établi en réponse à une demande formulée par le G7 à Lyon en 1996. Elle assure les secrétariats du Groupe d’action financière (GAFI), chargé notamment de mettre à jour une liste publique des juridictions non coopératives en matière de lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme, et du Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements en matière fiscale (« Forum fiscal mondial »).

Le plan de travail du Forum fiscal mondial, qui compte aujourd’hui 105 juridictions membres, plus l’Union européenne et neuf observateurs, augure d’une forte croissance de ses activités pour les années à venir. Le rapport d’étape présenté au G20 de Cannes en novembre 2011 (cf. annexe 25) fait état de 59 examens par les pairs achevés à cette date, dont 17 examinent à la fois le cadre législatif et réglementaire (Phase 1) et la mise en œuvre pratique de la norme (Phase 2). Il prévoyait d’achever plus de 40 examens additionnels de Phase 2 et Phase 3 d’ici la fin de 2012 et environ 40 examens complémentaires de Phase 2 d’ici la fin de 2013. Il escompte rendre compte au G20 en 2012 et 2013 des « nouveaux progrès réalisés dans la mise en place d’un contexte fiscal plus équitable et plus transparent » suivant un renouvellement de son mandat pour une nouvelle période de trois ans.

Il convient enfin de relever enfin la forte implication de la France dans les travaux du Forum, à travers notamment la présidence du groupe d’évaluation par les pairs, assurée par le délégué général aux juridictions et aux territoires non coopératifs.

II. 1.2. Perspectives

De l’avis général des personnalités rencontrées, la France et l’OCDE auraient mutuellement à gagner d’une communication plus nourrie et d’une collaboration plus poussée. Chacun s’accorde dans le même temps à reconnaître l’impulsion nouvelle que la présidence française du G20 a favorisée.

Les chantiers de la transparence fiscale, du contrôle des mouvements financiers, et de la lutte contre le blanchiment d’argent ouvrent des perspectives de coopération avec l’OCDE qu’il est essentiel de développer, dans l’intérêt de notre propre politique comme de la visibilité et de l’ancrage de l’OCDE en France.

* * *

- Proposition n° 2 –

Il importe d’envisager à cet effet :

- la réunion à Paris sous l’égide de l’OCDE, à un rythme annuel, d’un forum mondial de la gouvernance financière et fiscale pour valoriser les progrès enregistrés à travers les différentes enceintes spécialisées intergouvernementales (le GAFI et ses groupes régionaux ; le Forum fiscal mondial, …); avec éventuellement un module associant les ONG (Transparency International, …) ;

- d’assurer lors du renouvellement du mandat confié par le G20 au Forum fiscal mondial, en 2013, le renforcement de cette enceinte et de son secrétariat permanent au siège de l’OCDE à Paris.

* * *

Au bout du compte, il s’agit de conforter la place de la France, aux côtés de l’OCDE, comme un des grands pays de référence sur les questions de gouvernance financière et fiscale.

II. 2 – Replacer la France au cœur de la dynamique d’INTERPOL II. 2.1 – Constat

L’historique du cheminement qui a conduit INTERPOL à décider, en novembre 2010, d’installer le futur « Complexe mondial INTERPOL pour l’innovation » à Singapour (cf. § I. 2.1 du présent rapport) permet de cerner rapidement les risques encourus et le défi qu’il nous appartient de relever.

Prévu pour entrer en activité en 2014, le complexe de Singapour bénéficiera d’une conception et de technologies de toute nouvelle génération. Il est à prévoir que ce complexe, à l’appellation explicite, drainera vers lui les projets les plus innovants de l’organisation. Le scénario du pire, qui verrait le siège de Lyon se vider peu à peu de sa substance pour apparaître in fine comme un vestige historique dont la pertinence pourra être contestée, ne relève pas, même si le trait est forcé, du champ de l’impossible. S’il est encore temps de réagir, il est impératif de le faire vite et de manière conséquente.

II. 2.2 – Perspectives

* * *

- Proposition n°3 -

- Il est essentiel que la décision de principe d’une implantation parisienne dans les locaux du 36 Quai des Orfèvres – effectivement disponibles dans 4 à 5 ans, ils offrent une solution idéale tant par leur situation dans la capitale que par leur charge symbolique (et romanesque) – soit officiellement consolidée au plus vite (par une lettre du Premier ministre et/ou un engagement écrit de France Domaine).

* * *

La France sera assurée à cette condition de conserver le siège d’INTERPOL autrement que par la loi de l’inertie et de l’unanimité des membres qu’exige la modification de ses statuts. De surcroît, la visibilité de l’activité diplomatique que le Secrétaire général d’INTERPOL entend mener depuis Paris nous permettra de mieux valoriser sur un plan politique notre investissement en tant qu’Etat hôte.

- Il est aussi important dans le même temps de ne pas laisser se « dévitaliser » le centre de Lyon. L’implantation de ce pôle opérationnel sur notre territoire garantit une pluralité de canaux possibles de coopération (avec Europol) que nos services de police souhaitent voir préserver.

A cet égard, c’est en participant activement aux projets innovants d’INTERPOL que la France favorisera leur maintien et leur développement à partir du siège lyonnais. Plusieurs des principaux projets en cours répertoriés (cf. fiche en annexe xxxx) peuvent relever de cette approche, parmi eux: la dématérialisation des procédures d’extradition ; la lutte contre la piraterie maritime ; le projet «SLTD – Banques» (projet pilote lancé en 2010 par le Bureau de coordination national France d’INTERPOL en coopération avec le secteur bancaire français, dont l’objectif est de pouvoir vérifier que les numéros de documents d’identité fournis par les clients des banques ne sont pas signalés dans la base Interpol des documents de voyage perdus et volés). Méritent encore d’être signalés à ce titre : la base de données sur les enfants disparus ; celle sur les personnes disparues et victimes de catastrophes naturelles ; le renforcement des programmes de lutte contre la cybercriminalité et contre le recyclage de l’argent sale et de la corruption dans le sport de compétition.

II. 3 – Conforter la place de Strasbourg comme capitale européenne de la démocratie et des droits de l’homme.

II. 3.1 – Constat

Siège du Parlement européen mais aussi du Conseil de l’Europe et de la Cour européenne des droits de l’Homme, Strasbourg concentre aujourd’hui une expertise unique en Europe dans les domaines qui touchent à la promotion de la démocratie et à la défense des droits.

C’est pour beaucoup le résultat des initiatives, aussi remarquables que trop rarement mises en valeur auprès de nos concitoyens, prises dans le cadre du Conseil de l’Europe, institué en 1949 et dont le premier Sommet tenu à Vienne en octobre 1993 rappelait la vocation de « garant de la sécurité démocratique, fondée sur les droits de l’Homme, la démocratie et l’Etat de droit ».

Les mécanismes de suivi indépendants mis en place permettent aujourd’hui d’évaluer, et dans une certaine mesure de guider, la mise en œuvre par les Etats membres de la plupart des droits et des principes fondamentaux que le Conseil de l’Europe a pour mission de promouvoir et la CEDH de protéger.

Peuvent être cités à ce titre :

- le Comité européen pour la prévention de la torture (CEPT) ; – le Groupe d’experts sur la lutte contre la traite des êtres humains ; – la Commission européenne contre le racisme et l’intolérance ; – la Commission européenne pour l’efficacité de la Justice (CEPEJ) ; – le Groupe d’Etats contre la corruption (GRECO) ; – le Comité européen des droits sociaux.

Chacun s’accorde cependant à reconnaître que l’impact de ces dispositifs pourrait être renforcé par une meilleure mise en cohérence de leurs travaux, au service notamment d’une appréhension transversale de la défense des droits, ainsi que par la mise en place de synergies avec les services de la Cour européenne des Droits de l’Homme, dont la mission est de veiller au respect de la Convention européenne des Droits de l’Homme.

II. 3.2. Perspectives

L’objectif est de conforter la position de Strasbourg comme le lieu naturel d’accueil des institutions et des forums chargés de définir et de promouvoir une politique des droits de l’Homme et de l’Etat de droit en Europe. Il s’agit aussi de reprendre l’initiative après le choix de Vienne comme siège de l’ agence européenne des droits de l’homme à Vienne récemment créée.

* * *

- Proposition n° 4 -

Il est proposé de mettre en place, sous l’égide du Conseil de l’Europe, un « Forum européen des droits de l’homme », doté d’un secrétariat permanent, qui offrirait aux médiateurs/défenseurs des droits et, le cas échéant, à d’autres acteurs dotés d’une mission similaire, un cadre institutionnel pour l’échange d’expériences et la définition de stratégies. Dédié à une approche transversale de l’exercice par les citoyens de leurs droits fondamentaux, le Forum pourra convier les responsables des mécanismes de suivi indépendants concernés à participer à ses travaux. Il associera également les nombreuses ONG intéressées, accréditées auprès du Conseil de l’Europe.

* * *

- Proposition n° 5 -

L’Institut René Cassin et l’Université de Strasbourg pourraient être invités à prendre l’initiative d’une « Université Européenne des droits de l’Homme », sous la forme d’un réseau européen d’excellence associant universités et centres de recherche de différents pays, et dont le pôle de coordination serait installé à Strasbourg.

* * *

Les possibilités de cofinancement de ces projets par l’Union européenne, en vertu de son adhésion à la Convention européenne des droits de l’Homme, devraient être systématiquement explorées.

Ces projets peuvent également compter sur le dynamisme de la ville de Strasbourg, et des autres collectivités territoriales concernées, dont témoigne le lancement en 2012 d’un « forum mondial de la démocratie » organisé conjointement avec le Conseil de l’Europe.

II. 4 – Impulser à partir de la France le volet euro-méditerranéen d’un programme ERASMUS renforcé.

II. 4.1. Constat

Le programme ERASMUS, en facilitant la mobilité étudiante au sein de l’Union européenne, a plus fait pour l’affirmation de l’Europe que bien des discours. Son extension en direction des jeunes et des étudiants des deux rives de la Méditerranée apporterait une contribution capitale au dialogue des cultures ainsi qu’à une relation fondée sur la connaissance et le respect mutuel entre les pays européens et ceux de la rive Sud.

Sensible à ces enjeux, la Commission européenne a rendu public le 23 novembre dernier un programme ambitieux nommé « ERASMUS pour tous », pour la période 2014-2020. Son budget, en augmentation d’environ 70 % par rapport au programme actuel, devrait permettre de réaliser 800 000 mobilités de jeunes, d’enseignants et de chercheurs par an (84 000 pour la France) au lieu de 400 000 par an aujourd’hui. Ce projet prévoit de doter « ERASMUS pour tous » d’une dimension internationale renforcée et plus visible, qui inclut les pays des deux rives de la Méditerranée.

L’initiative prise par la France, dans le cadre de l’Union pour la Méditerranée (UPM), de créer avec 14 autres pays du pourtour méditerranéen, l’Office Méditerranéen de la Jeunesse (OMJ), permet de développer dès l’année universitaire 2011-2012 les bourses de mobilité aux niveaux master et doctorat. Celles-ci s’accompagneront d’une délivrance des visas simplifiée pour les étudiants sélectionnés et d’une aide à une première expérience professionnelle. En phase expérimentale jusqu’en 2013, ce dispositif devrait contribuer au développement d’une vaste zone de mobilité au sein de l’UPM.

L’agence « Europe Education Formation France » (dite « 2E2F »), basée à Bordeaux, est l’opérateur du volet français du programme pour l’éducation et la formation tout au long de la vie (EFLTV) de l’UE, dont ERASMUS. Son professionnalisme et la solidité de son expérience la vouent à conserver un rôle central dans la mise en œuvre du volet français du futur « ERASMUS pour tous ».

II. 4.2. Perspectives

* * *

- Proposition n° 6 -

Par la densité de ses liens avec la rive Sud de la Méditerranée, par son action de précurseur comme pilote du projet d’Office méditerranéen de la Jeunesse, par la qualité et l’expérience de ses opérateurs (2E2F, Campus France), notre pays a vocation à jouer un rôle central dans la mise en œuvre du programme « ERASMUS pour tous » dans l’espace euro-méditerranéen.

* * *

Il importe de s’y préparer dès maintenant en liaison avec la Commission européenne pour mettre en place, le moment venu, le dispositif institutionnel le plus adapté.

Les questions de la pérennisation éventuelle de l’Office méditerranéen de la Jeunesse à l’issue de sa phase expérimentale, de sa forme juridique et de son lieu d’implantation devraient être aussi prises en compte dans ce dialogue.

Enfin, la France est bien placée pour faire inscrire ces initiatives dans le contexte plus large de la promotion de la tolérance et du dialogue des cultures, et pour identifier les synergies et les complémentarités possibles entre les politiques menées par l’Union européenne et par l’UNESCO. La relance du « Dialogue euro-arabe », initiée par les commissions nationales de l’UNESCO, objet d’une conférence internationale à Vienne les 31 mai et 1er juin prochains, témoigne de la convergence de nos préoccupations (cf. annexe 33).

II. 5. Définir nos objectifs dans le domaine de la diplomatie de conférences afin de se doter des équipements adaptés.

II. 5.1 – Constat

Il ne fait aucun doute que la présence à Paris d’un Centre de conférences internationales moderne, où pourraient être organisés des évènements diplomatiques de dimension mondiale, constituerait un élément fort de l’attractivité de notre capitale. Cette simple réflexion a conduit l’Etat à envisager à deux reprises en vingt ans de lancer la construction d’un tel centre : début 1990, des études approfondies avaient été menées sous l’égide du Secrétariat d’Etat aux grands travaux pour une implantation sur le site où a été construit plus tard le « Musée du quai Branly » ; début 2010, une mission interministérielle, dirigée par M. Noël de Saint Pulgent, avait été chargée d’une étude de faisabilité d’un projet de centre sous l’esplanade des Invalides (cf. annexe 34).

Faut-il pour autant considérer que les besoins de notre diplomatie de conférences suffisent à justifier un tel investissement ? Il est difficile à ce jour de répondre de manière assurée: un recensement des conférences internationales organisées en France par le MAEE de juin 2006 à octobre 2009, réalisé pour la « mission Saint Pulgent », montrait qu’en 40 mois, 25 conférences s’étaient tenues pendant au total 51 jours, soit un taux d’occupation virtuel de 4,25%, et parmi elles, seules deux conférences de très grande ampleur (sommet de l’UPM au Grand Palais et sommet de l’OTAN à Strasbourg). Le pic de l’année 2011, marquée par la conjonction exceptionnelle de notre présidence du G8 et du G20, ne suffit pas à modifier ce constat.

II. 5.2 – Perspectives

XIII^e législature
 

Session ordinaire de 2011-2012

Compte rendu 
intégral 

Deuxième séance du lundi 20 février 2012

Moyens nécessaires à la mise en œuvre 
de la loi pénitentiaire

Discussion, en nouvelle lecture, 
d’un projet de loi de programmation

Discussion générale

M. le président. La parole est à M. Michel Hunault.

M. Michel Hunault. Monsieur le garde des sceaux, le projet de loi de programmation qui nous réunit pour la seconde fois vise à assurer l’exécution des décisions de justice, principe essentiel de notre système judiciaire. J’avais la naïveté de croire que, dans cet hémicycle, cet objectif était partagé.

La mise en exécution des peines prononcées se doit d’être rapide, effective, lisible. En dépend non seulement la crédibilité des institutions judiciaires mais aussi, on le sait, la confiance de nos concitoyens. C’est un ciment essentiel de la cohésion nationale, qui peut se trouver fragilisé lorsque surviennent des drames que chacun a encore en mémoire.

Nous devons toujours légiférer dans la sérénité, loin de l’émotion, mais certains événements nous interrogent sur nos obligations, comme celle de faire exécuter les peines, obligation qui incombe à l’exécutif mais aussi aux parlementaires que nous sommes.

L’examen de ce texte, vous en conviendrez, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, peut être aussi l’occasion de revenir sur le bilan de ce qui a été fait au cours cette treizième législature.

La loi pénitentiaire avait été réclamée sur tous les bancs de cette assemblée. Nous sommes d’ailleurs un certain nombre à avoir participé à la commission d’enquête parlementaire que présidait à l’époque le président Fabius. Nous avions réclamé un certain nombre de textes, et le Conseil de l’Europe nous a montré la voie. La loi pénitentiaire devait prévoir des conditions de dignité pour les détenus et des peines alternatives pour éviter le tout carcéral.

Je parle sous votre contrôle, monsieur le garde des sceaux, et celui de mes collègues qui se sont intéressés à ces questions, sur tous les bancs : tel a bien été l’objectif, et nous avons été plus loin en créant un contrôleur général des lieux privatifs de liberté, dont la compétence et l’indépendance ne sont mises en cause par personne et qui, chaque année, devant la commission des lois, vient expliquer quels sont les obstacles à la réalisation des objectifs. Il ne faut pas oublier, lorsque l’on parle de l’exécution des peines, la dignité des prisonniers.

Cela dit, il y a une lacune : l’exécution des peines doit être améliorée. Monsieur Urvoas, pouvez-vous au moins reconnaître qu’il y a un vrai problème de crédibilité quand, sur 100 000 peines d’enfermement prononcées, 70 000 ne sont jamais exécutées ?

Ce n’est pas la majorité qui le dit, c’est un rapport parlementaire.

La loi pénitentiaire permet à tous les condamnés à deux ans d’emprisonnement de bénéficier d’une mesure alternative à l’emprisonnement, mais plusieurs dizaines de milliers de peines prononcées ne sont pourtant jamais exécutées. Il y a donc bien un problème de crédibilité.

Le texte, le rapporteur l’a excellemment rappelé, tend à remédier à l’insuffisance de nos capacités carcérales. Je ne vais pas faire le procès de l’un de nos collègues qui n’est pas dans l’hémicycle, ancien garde des sceaux. Il semblerait qu’il n’ait pas tout à fait tenu certains propos qu’on lui a prêtés. Je ne polémiquerai donc pas projet contre projet, c’est le rôle des deux principaux candidats. Pour autant, il faut bien se poser la question de la capacité de notre parc pénitentiaire. Nous avons eu un débat en première lecture : 80 000 places, est-ce trop pour la population française ? Nous sommes en dessous de la moyenne européenne, c’est la réalité des chiffres.

Le numerus clausus n’est pas une question anodine. C’est une formule pratiquée dans un certain nombre de pays d’Europe, mais pas dans l’optique de ce qui a été voté par le Sénat. Même quand il y a un numerus clausus, celui qui a commis un crime va en prison. On hiérarchise les délits en privilégiant pour les petits délits un placement sous bracelet électronique.

Pour autant, il faut augmenter le nombre de places, non pas uniquement pour faire du chiffre, mais pour tendre à l’objectif de l’enfermement individuel généralisé.

Avec le coût des PPP, notre collègue Jean-Jacques Urvoas pose une vraie question. Il a eu raison de rappeler qu’à l’initiative du groupe GDR, nous avons eu dans cet hémicycle, il y a quinze jours, un débat juridique, en présence de M. Besson, sur le partenariat public-privé. Il existe deux écoles. Au nom de mon groupe, j’ai essayé de proposer des pistes.

Je crois que le PPP est une bonne formule lorsqu’il y a complexité et urgence. En l’occurrence, il y a bien une certaine urgence ; pour autant, au regard du coût annuel des loyers, est-ce une bonne solution ?

Je vais vous faire une proposition, monsieur le garde des sceaux, pour maintenir les PPP. Je l’ai déjà faite à Éric Besson, qui, répondant qu’il ne faisait pas sienne cette suggestion du groupe centriste, l’a balayée d’un revers de main. L’État a des moyens : il a créé le Fonds stratégique d’investissement, il a la Caisse des dépôts. Il joue le rôle d’État actionnaire.

Au lieu de laisser des pans entiers de l’investissement au privé, dans le cadre de missions qui, telles que la justice et l’administration pénitentiaire, relèvent selon moi des fonctions régaliennes de l’État, pourquoi ne pas utiliser les leviers de l’État actionnaire, par le biais de la Caisse des dépôts et du Fonds stratégique, pour faire un partenariat public-privé institutionnalisé, un « PPPI » ? Sur ses missions régaliennes, l’État récupérerait ainsi une part de ses investissements.

Vous ferez ce que vous voudrez de cette suggestion, monsieur le garde des sceaux, mais je crois que, dans l’optique, qui nous est commune, que l’État ne se décharge pas de ses obligations sur le privé, c’est une voie à explorer, et je suis certain que vous y prêterez attention.

Sur la prévention de la récidive, il faut attacher la plus grande importance à l’évaluation de la dangerosité des personnes condamnées et à leur suivi. Les textes n’auront aucune portée en l’absence de moyens humains et financiers pour accompagner les détenus, surtout s’ils ont été condamnés pour crimes ou délits sexuels. L’enfermement n’exonère pas d’un tel suivi. Il s’agit d’un besoin récurrent et je sais, monsieur le garde des sceaux, que c’est l’une de vos priorités.

Enfin, puisque le traitement de la délinquance des mineurs est un autre sujet de divergence entre la majorité et l’opposition, il me paraît indispensable d’adapter les outils juridiques et les centres pour mineurs. Ces derniers sont de jeunes adultes, dont la dangerosité, pour un certain nombre d’entre eux, est connue.

Ce texte est peut-être pour moi la dernière occasion de la législature de m’exprimer sur les questions de justice. J’ai essayé d’apporter la contribution de mon groupe parlementaire, que j’ai l’honneur de représenter en la matière, sur les moyens de concilier une exigence de fermeté, car on ne dira jamais assez que la sécurité est avant tout la liberté des plus vulnérables, et des exigences d’humanité et de conformité aux textes européens.

De nombreux textes ont été votés, et l’opposition a été très sévère sur ce qui a été fait. Or ces textes, et les moyens mis en place, répondent à des objectifs partagés. Je regrette donc une opposition systématique, car il me semble que nous sommes parvenus à un équilibre. Le nombre de prisons qu’il nous est aujourd’hui proposé est dans la moyenne européenne. C’est pourquoi, monsieur le garde des sceaux, nous vous apportons notre soutien. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP.)

 XIII^e législature


 Session ordinaire de 2011-2012



 Compte rendu 
intégral

 Deuxième séance du lundi 20 février 2012

Moyens nécessaires à la mise en œuvre
 de la loi pénitentiaire

Discussion, en nouvelle lecture, 
d’un projet de loi de programmation

Explications de vote

 M. le président. La parole est à M. Michel Hunault, pour le groupe Nouveau Centre.

 M. Michel Hunault. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, je serai également très bref.

Nous sommes, comme vient de le rappeler Dominique Raimbourg, à deux mois de l’échéance présidentielle. Or justement, à entendre ce soir l’opposition combattre la construction de places de prison et s’élever contre des mesures qui déclinent une exigence de fermeté, je ne peux que m’inquiéter.

Nous sommes peu nombreux dans cet hémicycle, mais nos concitoyens, au moins par la voie de la télévision parlementaire, ont ainsi l’occasion de se rendre compte que deux visions de la sécurité et de la justice s’affrontent.

 Ainsi, alors que nous avons l’exigence, s’agissant de la sécurité, de construire des places de prison et de donner les moyens de l’exécution des peines, l’opposition aura refusé pendant cinq ans de voter tous les textes répondant à cette exigence et rejeté tous les budgets de la justice. Ce soir, fidèle à sa ligne de conduite, elle continue de s’opposer.

Le projet de loi que vous nous présentez, monsieur le garde des sceaux, a une autre exigence : il dépasse les clivages traditionnels pour assurer la sécurité des Français. C’est pourquoi le groupe Nouveau Centre le votera.

Texte de la Question

M. Michel Hunault interroge M. le garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés, sur l’application de la récente réforme de la garde à vue. En ce début d’année 2012, il lui demande s’il peut tirer un bilan de cette réforme.

Texte de la Réponse du gouvernement du 1er mai 2012

Conformément à la volonté du premier ministre, le ministre de la justice et des libertés et le ministre de l’intérieur, de l’outre-mer, des collectivités territoriales et de l’immigration ont mis en place conjointement, dès le mois de mai 2011, une mission d’audit et de suivi de la réforme de la garde à vue résultant de la loi n° 2011-392 du 14 avril 2011. La mission interministérielle s’est fixée pour objectifs, dans les limites d’une période de six mois courant du 1er juin au 30 novembre 2011, d’évaluer les conditions d’application des nouvelles dispositions du point de vue de la direction de la police judiciaire, des pratiques suivies, et de la lutte contre la délinquance, mais aussi de recenser les éventuelles difficultés rencontrées. L’exécution de cette mission conjointe, pilotée par les directeurs de cabinet des deux ministres, a été confiée, pour le ministère de la justice et des libertés, à la direction des affaires criminelles et des grâces et, pour le ministère de l’intérieur, aux directions générales de la gendarmerie et de la police nationales. L’institut national des hautes études de la sécurité et de la justice ainsi que des parlementaires ont également contribué aux travaux de la mission. Ceux-ci permettent de mettre en évidence : – une diminution notable du nombre de garde à vue, de 23,2 % sur la période de juin à octobre 2011, par rapport à celle de juin à octobre 2010 ; – une assistance de l’avocat sollicitée dans un peu plus d’un tiers des mesures de garde à vue, soit 38 % dans les services relevant de la police nationale et 31,4 % dans ceux relevant de la gendarmerie nationale, la demande étant satisfaite dans près de neuf cas sur dix ; – un accroissement des diligences devant être réalisées par les officiers et agents de police judiciaire ; – un renforcement du rôle de direction de la police judiciaire par les magistrats du parquet, notamment au titre du contrôle de la régularité et de la pertinence de la mesure de garde à vue.

Texte de la Question

M. Michel Hunault interroge une nouvelle fois M. le ministre d’État, ministre des affaires étrangères et européennes, sur les initiatives qu’entend prendre la France au sein des instances internationales, et en particulier l’ONU, pour stopper les massacres en Syrie, les condamner avec la plus grande fermeté, au-delà, quelles initiatives entend prendre la France, en partenariat avec l’Union européenne, pour faire triompher la démocratie, les droits de l’homme dans cette région du monde.

Texte de la Réponse du gouvernement du 10 janvier 2012

La France, qui n’a cessé de condamner la répression sanglante menée par les autorités syriennes contre des manifestants pacifiques, est plus que jamais déterminée à tout mettre en oeuvre pour que le sang cesse de couler en Syrie. Comme l’a déclaré le Président de la République, elle estime que le président Assad, qui a recours à la force militaire brutale contre son propre peuple et qui porte la responsabilité de la situation, a perdu toute légitimité et ne peut plus prétendre diriger le pays. La France l’a appelé à en tirer les conséquences en quittant le pouvoir, dans l’intérêt supérieur de la Syrie et de l’unité de son peuple. Sous l’impulsion de la France, l’Union européenne a adopté, depuis le 9 mai, dix trains de sanctions visant quatre-vingt-six personnalités et trente entités impliquées dans la répression en Syrie. Elle a notamment décidé la mise en place d’un embargo sur les armes et sur les exportations de pétrole syrien à destination de l’Europe, ainsi qu’une interdiction des investissements dans le secteur pétrolier. Le dernier train de sanctions, adopté à l’occasion du conseil des affaires étrangères (CAE) du 1er décembre, comporte notamment des sanctions dans les domaines énergétique, bancaire et financier. La France a salué les mesures fortes prises le 12 novembre par la Ligue arabe et soutient pleinement ses efforts actuels. La France appelle la communauté internationale à entendre le message qui lui est adressé par les États arabes et à prendre ses responsabilités. La France se félicite également de l’adoption le 22 novembre à une très large majorité en troisième commission de l’assemblée générale des Nations unies d’une résolution pour condamner les violations des droits de l’Homme en Syrie. Cette résolution confirme l’isolement croissant de la Syrie et adresse un message sans équivoque de la communauté internationale. La France regrette cependant le silence scandaleux du Conseil de sécurité. Aucun veto ne peut donner blanc-seing à des autorités syriennes qui ont perdu toute légitimité en assassinant leur propre peuple. La communauté internationale doit continuer à accentuer la pression sur les autorités syriennes en vue de protéger les populations civiles contre la violence des dictateurs. La commission internationale d’enquête du haut-commissariat aux droits de l’Homme a mis en lumière dans son rapport du 28 novembre les crimes contre l’humanité commis par le régime syrien, dénoncés à de nombreuses reprises par la France. Une résolution a été votée à une majorité écrasante de 37 pays sur 47 par le Conseil des droits de l’Homme le 2 décembre pour condamner la répression en Syrie et l’ensemble des violations des droits de l’Homme perpétrées par le régime de Bachar al-Assad contre sa propre population. Elle demande l’arrêt des violences commises contre les civils ainsi qu’un accès humanitaire sans entrave aux populations vulnérables. Cette résolution prévoit notamment la création d’un mandat de rapporteur spécial des Nations unies sur la situation des droits de l’Homme en Syrie. La France fera tout ce qui est en son pouvoir pour que les crimes commis ne restent pas impunis. Enfin, la France est mobilisée pour accompagner la transition démocratique en Syrie. Elle développe ses contacts avec l’opposition syrienne et en particulier avec le conseil national syrien, dont le ministre des affaires étrangères et européennes a rencontré les représentants pour la seconde fois le 23 novembre 2011.

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Mercredi 15 juin 2011

Séance de 9 heures 15

Compte rendu n° 62

La séance est ouverte à 9 heures 15.

Présidence de M. Jean-Luc Warsmann, président

La Commission procède à l’audition de M. Dominique Baudis, dont la nomination en qualité de Défenseur des droits est envisagée par M. le Président de la République.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Nous recevons M. Dominique Baudis, à qui je souhaite la bienvenue. Nous sommes heureux de procéder – enfin, oserai-je dire – à l’audition de la personnalité dont la nomination en qualité de Défenseur des droits est envisagée par le Président de la République. Conformément à l’article 71-1 de la Constitution, cette nomination ne peut en effet avoir lieu qu’après application de la procédure prévue au cinquième alinéa de l’article 13 du même texte qui la subordonne à un avis public de la commission compétente de chaque assemblée. Nos collègues du Sénat procéderont à l’audition de M. Baudis immédiatement après nous ; aussi, après que nous aurons voté, les bulletins de vote seront-ils conservés dans une enveloppe fermée afin que nous puissions procéder au dépouillement en même temps qu’au Sénat, conformément aux dispositions de la loi du 23 juillet 2010.

Monsieur Baudis, je vous cède la parole afin que vous vous présentiez et que vous présentiez votre vision de la nouvelle institution constitutionnelle ; après quoi les députés présents pourront vous interroger.

M. Dominique Baudis. C’est un honneur pour moi d’être entendu par votre Commission dans le cadre de l’article 13 de la Constitution et du processus de nomination du Défenseur des droits, qui sera le premier à exercer cette fonction créée par la réforme constitutionnelle. Je mesure l’importance du travail réalisé par le Parlement et particulièrement par votre Commission, son président, le rapporteur du projet. Rares sont les textes qui évoluent autant à la faveur de la navette entre les assemblées jusqu’au compromis élaboré en Commission mixte paritaire.

Ce travail exemplaire montre toute l’importance que vous attachez à la nouvelle institution dont chacun d’entre nous souhaite qu’elle réussisse dans sa mission au service des droits et des libertés des citoyens. Je mesure également l’ampleur du travail à accomplir, si vous acceptez de me faire confiance. La confiance du Parlement est d’ailleurs une condition essentielle pour réussir à installer le Défenseur des droits dans le paysage institutionnel et juridique de notre pays, pas simplement lors de la procédure de nomination et de la présentation des rapports annuels. Au long de l’exercice de son mandat, le Défenseur des droits doit demeurer à la disposition du Parlement et de ses commissions qui, presque toutes, sous un angle ou sous un autre, auront à connaître de son action. Les relations entre le Défenseur des droits et les parlementaires auront lieu aussi au cours du suivi des saisines directes, rien n’interdisant que de telles saisines émanent aussi de parlementaires.

Si vous m’accordez votre confiance, je poursuivrai cinq objectifs. Le premier sera de sauvegarder les acquis et de valoriser l’expérience du médiateur de la République, du défenseur des enfants, de la CNDS et de la Halde. Le deuxième consistera à utiliser pleinement et avec discernement les capacités juridiques que vous avez confiées au Défenseur des droits et qui sont supérieures à la simple addition des pouvoirs dont disposaient les institutions précédentes. En troisième lieu, je veux faire en sorte que le Défenseur des droits rende un meilleur service au citoyen sans peser davantage sur le contribuable. Je souhaite aussi faciliter l’accès au Défenseur des droits grâce à un maillage territorial de proximité, et enfin faire du Défenseur des droits un facteur du rayonnement des valeurs de la France en Europe et dans le monde.

Mon premier objectif serait donc de sauvegarder les acquis et de valoriser les expériences grâce au dispositif créé par la loi organique, qui identifie clairement la spécificité des domaines d’intervention: la défense des enfants, la lutte contre les discriminations et pour la promotion de l’égalité, la déontologie des services de sécurité. Au cours des débats, de nombreux parlementaires ont exprimé leur inquiétude devant le risque de dilution des autorités préexistantes et de cannibalisation des plus petites par les plus grosses. Cette inquiétude légitime était également exprimée par certaines des institutions considérées et par les associations et les personnalités impliquées dans ces secteurs qui craignaient de voir disparaître des autorités qui ont fait progresser les libertés et les droits.

Ces craintes n’ont plus lieu d’être, l’architecture créée par la loi organique permettant de sauvegarder les acquis par le transfert des services – et je tiens à rendre hommage à ces institutions qui continuent de travailler autant qu’elles le peuvent dans cet entre-deux – avec leur mémoire et leur expertise, mais aussi de les renforcer par la création des trois adjoints et des trois collèges. La loi organique prévoit de doter le Défenseur des droits de trois adjoints pour travailler avec lui à la défense des enfants, à la lutte contre les discriminations et à la déontologie de la sécurité, tout en ouvrant la porte à la création éventuelle d’adjoints supplémentaires. Faut-il faire usage de cette possibilité et le Défenseur des droits doit-il créer un quatrième, voire un cinquième adjoint ? J’aimerais recueillir des avis sur ce point. Pour ma part, je ne le crois pas. D’abord, la loi organique créant trois adjoints, les adjoints supplémentaires auraient une légitimité juridique moins évidente. Par ailleurs, la loi organique ne créant que trois collèges, le ou les adjoints supplémentaires seraient des adjoints sans collège. De plus, le texte établit un régime strict d’interdiction de toute activité professionnelle pour les adjoints ; cela implique des rémunérations que l’on ne peut additionner inconsidérément. Enfin, on peut craindre qu’une fois franchie la borne posée par la loi organique, il n’y ait plus de limites et que, par facilité, chaque Défenseur des droits ajoute au fil du temps des adjoints aux adjoints, ce qui finirait par diluer l’autorité de ceux que le législateur a institués.

Les trois collèges assureront l’examen des questions par six à huit personnes désignées pour leur compétence. Cette collégialité permettra de débattre de toutes les questions nouvelles en confrontant les points de vue, ce qui favorise la prise d’une décision équitable et solidement motivée. C’est pourquoi, à mes yeux, le Défenseur des droits doit présider personnellement chacun des trois collèges, assisté par l’adjoint vice-président.

Je pense également qu’afin de développer la transversalité et le sentiment d’appartenance à une institution commune, il faudra utiliser fréquemment la disposition prévue à l’article 12 qui permet de réunir les trois collèges, ou éventuellement deux. Pour la même raison, les adjoints doivent autant que possible travailler ensemble autour du Défenseur des droits afin que l’institution apprenne à parler le même langage au service des droits et libertés. Je conçois en quelque sorte l’équipe de gouvernance formée par le Défenseur des droits et ses trois adjoints comme celle d’une municipalité.

Mon deuxième objectif sera d’utiliser pleinement les capacités juridiques que vous avez confiées au Défenseur des droits, bien supérieures à la simple addition des pouvoirs dont disposaient les quatre institutions précédentes, d’abord parce que la fonction de Défenseur des droits est inscrite dans la Constitution, ensuite parce que la loi a aligné par le haut les capacités des anciennes autorités que le Défenseur des droits regroupe.

Ainsi, chacun pourra saisir le Défenseur des droits, ce qui n’était pas le cas pour la CNDS ou le Médiateur de la République. Le Défenseur des droits peut également se saisir d’office, ce qui n’était pas le cas pour toutes les autorités précédentes. Les pouvoirs d’audition et d’enquête prévus à l’article 18 constituent un progrès pour la mission de défense des enfants, qui n’en disposait pas précédemment. Aucune institution n’avait le pouvoir de consulter le Conseil d’État pour interpréter un texte ; grâce à l’article 31, le Défenseur des droits le pourra. Seul le Médiateur de la République pouvait demander une étude au Conseil d’État ou à la Cour des comptes ; grâce à l’article 19, le Défenseur des droits en aura la capacité pour l’ensemble de ses missions. Le pouvoir de mise en demeure et de saisine du juge des référés est une avancée pour la médiation, la défense des enfants et la déontologie qui n’en disposaient pas. Ni le Médiateur de la République ni le Défenseur des enfants ne pouvaient intervenir dans une procédure judiciaire ; l’article 23 confie cette prérogative au Défenseur des droits. On pourrait multiplier les exemples. En réalité, on se trouve dans une dynamique comparable à celle de l’intercommunalité, où chaque commune conserve son domaine et sa personnalité, la structure intercommunale donnant davantage de force à l’ensemble.

Mon troisième objectif est de veiller à ce que le Défenseur des droits rende un meilleur service aux citoyens sans demander davantage aux contribuables. La gestion administrative et financière des services du Défenseur des droits sera une tâche de grande ampleur, particulièrement complexe. Il y a actuellement quatre sièges et autant d’organigrammes, des rémunérations et des statuts différents. Le rapprochement devra s’opérer sans brutalité et dans la pratique du dialogue social, par étapes, en suivant une feuille de route portant sur plusieurs années. Beaucoup de fonctions – les ressources humaines, l’informatique, la communication, l’action internationale – doivent dès à présent être mutualisées. La question immobilière est très difficile à régler en raison du coût de certains loyers d’une part, de l’impossibilité de mettre fin au à certains baux avant 2014 d’autre part. Il faut se mettre au travail dès à présent avec France Domaine pour trouver une solution conciliant efficacité et bonne gestion des deniers publics.

Mon quatrième objectif est de faire du Défenseur des droits une institution de proximité grâce à un maillage territorial. Il est bien que chacun puisse saisir le Défenseur par courrier ou par courriel, mais le contact humain est irremplaçable. Derrière chaque dossier se trouve une personne en difficulté ou en détresse qui a, avant tout, besoin d’écoute et de respect. Ce travail de terrain se fait aujourd’hui avec trois réseaux : ceux du médiateur de la République, de la Halde et du Défenseur des enfants. En tout, 450 personnes sont réparties en six cents lieux d’accueil – préfectures, mairies, maisons de la justice et du droit. Il faut développer ce réseau davantage encore, ce que l’on peut faire en valorisant le potentiel d’expérience des seniors qui mettent bénévolement leurs compétences au service de l’intérêt général, et le potentiel d’énergie et d’enthousiasme des jeunes qui, grâce au service civique, peuvent accéder à la vie active en commençant par travailler au service des autres. La défenseure des enfants a déjà fait appel aux jeunes du service civique, et cette initiative doit être étendue à tous les secteurs couverts par le Défenseur des droits, qui doit lui-même s’impliquer personnellement dans cette dimension de proximité.

Dans cette fonction, deux écueils doivent être évités. Le premier, c’est la surexposition médiatique qui banalise la parole de l’institution et l’entraîne sur le terrain polémique ; le Défenseur des droits ne doit surtout pas se transformer en imprécateur public pour animer les plateaux de télévision. À l’inverse, l’autre écueil serait de rester entre les quatre murs de son bureau. Si vous m’accordez votre confiance, je prends l’engagement de me rendre dans chacune des régions métropolitaines d’ici la fin de l’année, puis de consacrer régulièrement du temps pour aller sur le terrain – y compris outre-mer et auprès des Français établis hors de France – à la rencontre des élus, des associations, des acteurs de la société civile, à la rencontre de femmes, d’hommes, d’enfants qui ont fait appel au Défenseur des droits. Il lui sera évidemment impossible de traiter ainsi tous les cas, mais il doit rester en contact régulier avec la réalité sociale et le vécu de ceux qui font appel à lui.

Mon cinquième et dernier objectif consiste à faire du Défenseur des droits un vecteur des valeurs de la France dans le domaine des droits humains et des libertés publiques, conformément à notre rôle historique. Ces valeurs sont universelles mais l’efficacité commande de choisir des priorités. J’en vois trois : l’Europe, aussi bien dans la configuration de l’Union européenne que dans celle du Conseil de l’Europe ; le monde francophone, en accompagnant par des échanges d’expériences les progrès de la démocratie dans beaucoup de pays – je pense évidemment à la Côte d’Ivoire ; le monde arabe enfin, où des peuples qui se sont libérés doivent maintenant construire un État de droit, et ce serait une des contributions de la France de se montrer disponible pour travailler avec ceux qui le jugeront utile. Les Autorités qui ont précédé le Défenseur des droits, et singulièrement le Défenseur des enfants, participaient à des réseaux européens et internationaux. Il faut maintenir cette présence dans l’ensemble des réseaux ; ce sera l’une des missions des adjoints.

Au moment de conclure, j’espère vous avoir convaincu de ma détermination à m’impliquer de toutes mes forces et de tout mon cœur dans cette mission passionnante. En ai-je la capacité ? C’est à vous qu’appartient la réponse. Vous ayant dit ce que sont mes objectifs, il me faut essayer de vous persuader que ce que j’ai vécu m’a préparé à l’exercice de cette fonction. Certes, je ne suis ni professeur de droit ni ancien ministre. En revanche, je pourrai puiser, pour l’accomplissement de ma mission, dans la grande diversité de mes expériences professionnelles passées.

Diplômé de l’Institut d’études politiques de Paris, section service public, après deux années de service militaire en coopération à la radiotélévision libanaise, j’ai choisi le métier de journaliste ; je suis resté à Beyrouth et je suis entré à l’ORTF comme correspondant au Proche-Orient. Au Liban, j’ai découvert la richesse humaine que la diversité représente pour un pays, mais j’ai aussi mesuré, pendant les deux premières années de guerre civile, les dangers du communautarisme.

Rentré en France, j’ai présenté le journal télévisé. Dans cet exercice, j’ai appris à me départir de mes opinions personnelles pour délivrer des informations recevables par tous, dans le respect de la diversité des opinions de chacun ; car, davantage qu’à l’objectivité, je crois à l’impartialité.

En 1983, les Toulousains m’ont élu à la mairie, où j’ai exercé trois mandats consécutifs. Je n’entreprendrai pas de vous expliquer que les élus sont les premiers médiateurs, qu’ils contribuent chaque jour à humaniser les relations entre les citoyens et les administrations, administration municipale comprise, par l’attention qu’ils portent à ce qu’il soit répondu à chaque courrier, à ce que l’on puisse, autant que faire se peut, rencontrer chaque personne. Au cours de ces dix-huit années, j’ai aussi appris la gestion et j’ai eu la fierté de remettre à mon successeur les clefs d’une ville dont l’endettement était nul. J’ai aussi pratiqué le droit en exerçant les prérogatives municipales, ainsi que les prérogatives régionales pour avoir présidé deux ans la région Midi-Pyrénées.

Élu quatre fois à l’Assemblée nationale et trois fois au Parlement européen, j’ai participé à l’élaboration des lois et au contrôle de l’action gouvernementale. À Strasbourg comme à Bruxelles, j’ai pris conscience de la convergence des normes européennes, notamment dans la défense des droits, et j’ai pu observer les institutions très respectées que sont les ombudspersons des pays du Nord, ainsi que le Défenseur du peuple espagnol et le Provedor de Justiça portugais ; tous s’appliquent à établir des relations de confiance entre les citoyens et les administrations.

De 2001 à 2007 j’ai présidé le Conseil supérieur de l’audiovisuel, le CSA, autorité administrative indépendante dont le président est nommé pour un mandat de six ans non renouvelable. J’y ai beaucoup appris : d’abord, la pratique de la collégialité en mettant en œuvre avec opiniâtreté la loi Trautman-Tasca d’août 2000 sur la communication qui prévoyait le développement de la télévision numérique terrestre, la TNT. J’ai aussi appris au CSA que l’indépendance et l’impartialité ne sont pas des principes qui se proclament : il faut en apporter la preuve quotidienne.

Je pense l’avoir fait en premier lieu vis-à-vis des pouvoirs politiques. À la présidence du CSA, j’ai suivi les élections présidentielles et législatives de 2002, le référendum de 2005 et la préparation du dispositif défini pour suivre les élections présidentielles et législatives de 2007. Lors de toutes ces consultations, j’ai été en relation avec l’ensemble des responsables des partis politiques pour définir les mécanismes propres à garantir le pluralisme, et je ne crois pas que le reproche de partialité puisse m’être fait.

Au CSA j’ai aussi appris l’indépendance à l’égard des grands groupes économiques, de l’audiovisuel plus particulièrement. La TNT ayant eu pour conséquence de faire passer de cinq à près de vingt le nombre des chaînes de télévision gratuites, on comprendra que certains n’étaient pas pressés de voir arriver de nouveaux concurrents. Il a donc fallu toute la détermination et l’impartialité du CSA pour imposer le nouveau dispositif qui, s’il était sans doute gênant pour certains groupes privés du secteur, allait dans le sens de l’intérêt général : grâce à la TNT, chaque citoyen peut suivre les travaux du Parlement sur la chaîne parlementaire, et elle a aussi permis la création de la première chaîne de télévision gratuite pour enfants. J’insisterai à ce sujet sur ma vigilance en faveur de la protection de l’enfance : outre la création déjà mentionnée de la première chaîne gratuite pour les enfants sur la TNT, j’ai travaillé à la signalétique « jeunesse » et tenté de limiter, de manière hélas encore insuffisante, la diffusion par les chaînes de télévision des films pornographiques ou d’une extrême violence, en coordination avec Mme Claire Brisset, alors Défenseure des enfants.

Enfin, je préside depuis quatre ans l’Institut du monde arabe, instrument de lutte contre les discriminations et les préjugés grâce au dialogue interculturel.

……

Mme Sandrine Mazetier. Vous qui, pour avoir dans le passé dirigé des institutions publiques en toute indépendance, savez tout ce que celle-ci devait aux conditions de votre nomination, ne craignez-vous pas que le mode de désignation du Défenseur des droits ne limite l’étendue de sa liberté d’expression ? On peut en tout état de cause s’inquiéter de vous voir condamner d’emblée toute « surexposition médiatique » du Défenseur des droits, alors que les travaux des autorités administratives indépendantes qui ont été absorbées par le Défenseur des droits faisaient l’objet de publications régulières et attendues : ainsi, la publication, chaque année, du rapport du médiateur faisait événement. Ne serait-ce pas le mode de désignation du Défenseur des droits qui le condamnerait à cette forme de devoir de réserve, le contraignant à faire sienne la devise « pour vivre heureux, vivons cachés » ?

On peut s’inquiéter aussi de vous entendre parler de bénévolat ou de mutualisation en matière de gestion des personnels, mots d’ordre qui augurent souvent d’une réduction du nombre des postes. Comment cette réduction pourra-t-elle se concilier avec l’exercice par le Défenseur des droits de compétences inconnues des autorités administratives qui le précédaient ?

……

M. Michel Hunault. À l’inverse de Sandrine Mazetier, je pense que votre exposé a apaisé les inquiétudes qui se sont exprimées lors du débat parlementaire et, tout comme vous, je considère le maillage territorial comme une nécessité.

Mercredi 25 mai 2011

Séance de 9 heures

Compte rendu n° 56

La séance est ouverte à 9 heures.

Présidence de M. Jean-Luc Warsmann, président.

La Commission procède à l’audition, ouverte à la presse, de M. Jean-Marie Delarue, contrôleur général des lieux de privation de liberté, sur son rapport annuel.

M. le président Jean-Luc Warsmann. C’est la troisième fois que nous avons le plaisir de vous accueillir, monsieur le contrôleur général, à la faveur du rapport que vous remettez chaque année au Président de la République en application de la loi du 30 octobre 2007 qui a créé votre institution.

Je vous propose de commencer par une présentation de votre rapport, qui appellera certainement de nombreuses questions – je pense, en particulier, au nouveau régime de la garde à vue et aux récents incidents dans les établissements pour mineurs.

M. Jean-Marie Delarue, contrôleur général des lieux de privation de liberté. L’habitude n’amoindrit pas mon plaisir de vous rendre compte, chaque année, du rapport que nous publions : j’attache, en effet, une grande importance à me présenter devant votre Commission pour que vous puissiez m’interroger et exercer votre contrôle. Le rapport ayant été remis au Président de la République, mais aussi au Parlement, il est naturel que nous engagions un dialogue vous permettant d’exprimer votre sentiment.

J’ajoute que nous travaillons encore plus étroitement avec l’Assemblée depuis qu’une administratrice de vos services a été nommée membre du contrôle général, le 1^er janvier dernier, avec l’accord de votre Président et de la Questure, au moins pour cette année et, si possible, pour une durée plus longue.

L’article 6 de la loi du 30 octobre 2007 permet à toute personne physique et à certaines personnes morales de nous saisir. Nous avons ainsi reçu 3 276 lettres en 2010, soit 2,6 fois plus qu’en 2009. Cette correspondance donne lieu à enquête, autant que possible, car on ne peut pas nécessairement tout croire sur parole. Pour le bon ordre des établissements concernés, nous nous efforçons d’apporter des réponses rapides.

L’augmentation du nombre des saisines nous exposant à des difficultés matérielles considérables, nous devrons nous organiser différemment pour respecter notre délai moyen de réponse, qui était d’environ dix-huit jours en 2010. C’est pourquoi j’ai demandé au Gouvernement la création de trois chargés d’enquête dans le cadre de la loi de finances pour 2012.

Comme nous ne parvenons pas toujours à établir les faits par voie de correspondance, nous aimerions réaliser davantage d’enquêtes sur place. Nous en avons réalisé 9 en 2010, pour donner suite à certaines saisines, mais il faudrait que nous puissions multiplier le nombre de ces opérations à l’avenir.

J’en viens aux visites d’établissements effectuées en application de l’article 8 de la loi de 2007. Depuis le début de notre travail en 2008 jusqu’au 31 décembre dernier, nous avons réalisé 355 visites, et ce nombre devrait être porté à 424 au 31 mai prochain. Nous avons réalisé 140 visites en 2010, contre 163 en 2009, notre objectif étant d’environ 150 par an. Cette évolution à la baisse s’explique par deux raisons. La première est que nous avons visité une série de grands établissements en 2010 : nous avons commencé l’année en déployant 19 contrôleurs dans la maison d’arrêt de Fleury-Mérogis pendant quinze jours, puis nous avons envoyé 13 contrôleurs au centre pénitentiaire de Lille pendant huit jours. Le fait que nous soyons restés plus longtemps sur place contribue, par ailleurs, à réduire le nombre des visites : alors que nous passions environ quatre jours dans chaque prison en 2009, la moyenne s’est élevée à cinq jours en 2010 ; nous sommes restés, de même, trois jours en moyenne dans chaque établissement de santé visité en 2010, contre deux jours en 2009, visites de nuit comprises.

Nous poursuivons, en outre, l’effort de contre-visites engagé en 2009. Les médias ont accordé un certain intérêt à la contre-visite réalisée à la maison d’arrêt pour femmes de Versailles parce que nous avons relevé un certain nombre de faits incompatibles avec la discipline, mais je tiens à rappeler que nous avons aussi constaté un certain nombre d’améliorations de la situation. Nous avons ainsi trouvé des réfrigérateurs dans toutes les cellules, alors que les détenues s’étaient plaintes, lors de notre visite de 2008, de ne pas pouvoir conserver d’aliments.

Je précise que nous nous sommes efforcés de varier les établissements visités : au 31 décembre dernier, nous nous sommes rendus dans à peu près la moitié des établissements pénitentiaires, dans 93 % des centres de rétention, dans 37 % des centres éducatifs fermés et dans 15 % des locaux de garde à vue. Ces derniers sont les lieux de privation de liberté où nous nous sommes le plus fréquemment rendus, mais la proportion d’établissements visités reste assez faible en raison de leur nombre – il existe 3 500 brigades de gendarmerie.

Nous avons également veillé à varier les destinations géographiques en n’oubliant pas les collectivités d’outre-mer, que nous avons toutes visitées. Au 31 décembre dernier, seuls dix-sept départements n’avaient pas encore reçu de visite de nos contrôleurs.

L’article 10 de la loi de 2007 prévoit que le contrôleur général émet des avis et formule des recommandations. Chaque rapport d’établissement donne lieu à des recommandations que nous adressons au ministre concerné. Certaines d’entre elles sont rendues publiques lorsque la situation nous semble particulièrement grave, ou lorsque les faits constatés revêtent un certain caractère de généralité. Nos avis portent plutôt sur des questions de principe sur lesquelles nous souhaitons attirer l’attention de l’administration et lui fournir une sorte de vade-mecum.

En 2010, nous avons formulé des recommandations concernant la maison d’arrêt de Mulhouse, dont nous avons trouvé la situation très inquiétante, quatre brigades territoriales de gendarmerie – nous les avons traitées ensemble, car nous évitons de désigner tel acteur plutôt que tel autre, sauf quand la situation est particulièrement grave –, quatre centres éducatifs fermés et deux brigades de surveillance intérieure des douanes.

Nous avons, par ailleurs, publié un avis sur la protection des biens des détenus, ces biens ayant une fâcheuse tendance à disparaître au cours des transfèrements, et un autre sur la prise en charge des personnes transsexuelles en détention. Depuis la fin de l’année dernière, nous avons publié deux nouveaux avis, l’un concernant certaines modalités d’hospitalisation d’office, l’autre sur la pratique des cultes dans les lieux de privation de liberté.

J’ajoute que nous avons fait réaliser, à la demande d’une chaîne de télévision, un film documentaire sur notre travail. Il ne s’agissait pas de procéder à une autocélébration, mais de disposer d’images pour des raisons sur lesquelles je pourrai revenir si vous le souhaitez.

Je crois utile d’indiquer que le règlement de service du contrôle général figure, pour la première fois, dans notre rapport annuel – il est bon que chacun puisse savoir comment nous travaillons –, et que nous avons publié les principes déontologiques guidant notre action depuis le début. Tout cela doit être porté à la connaissance de tous.

J’en viens aux suites données à nos recommandations et à nos avis.

Les recommandations concernant des établissements en particulier sont généralement suivies d’effets, notamment sur le plan matériel, comme je l’indiquais tout à l’heure à propos de la maison d’arrêt de Versailles. Par ailleurs, lorsque nous trouvons des registres de garde à vue assez mal tenus, ce qui est malheureusement assez fréquent, des rappels très fermes des consignes suivent en général.

La situation est plus nuancée pour nos avis généraux. À la suite de notre avis sur la protection des biens des détenus, une note du directeur de l’administration pénitentiaire, en date du 22 décembre 2010, a posé le principe d’un inventaire contradictoire des biens des détenus lors de leur arrivée en détention, ce qui correspond à l’une de nos principales demandes.

S’agissant de notre avis relatif à la prise en charge des personnes transsexuelles en détention, le ministère a, certes, constitué un groupe de travail, mais ce dernier a cessé de se réunir à la fin de l’année dernière, alors que le problème est loin d’être réglé.

D’une façon générale, il me semble que les pouvoirs publics sont attentifs à notre action. Outre les contacts fréquents que nous avons avec les administrations concernées et les cabinets ministériels, nous constatons que le Parlement n’est pas insensible à nos travaux. J’ai ainsi cru comprendre que des amendements parlementaires déposés sur le projet de loi relatif à la garde à vue faisaient écho à certaines de nos préoccupations.

J’en viens aux principaux problèmes de fond que nous avons constatés.

Pour ce qui concerne les établissements recevant des mineurs, à savoir les quartiers pour mineurs des établissements pénitentiaires, les établissements pénitentiaires pour mineurs et les centres éducatifs fermés, nous sommes confrontés depuis longtemps à une population, en nombre relativement restreint, dont la vie a été complètement bouleversée pour diverses raisons. Devenus totalement réfractaires à la discipline collective, les mineurs concernés sont enclins à une violence quotidienne. Or, nous ne savons toujours pas comment nous occuper d’eux, y compris dans les établissements pour mineurs.

Je suis ainsi frappé de constater que ces mineurs passent souvent d’un établissement à un autre : ils séjournent dans un centre éducatif fermé, d’abord, pendant un an au maximum, puis dans un établissement pénitentiaire pour mineurs, pour une durée moyenne de trois mois, et ensuite dans un quartier pour mineurs d’un établissement pénitentiaire, à la suite de mauvais comportements. Or, il n’y a aucun lien entre ces différentes séquences : chacune d’entre elles a ses propres projets, ses propres objectifs, ses propres éducateurs et ses propres manières de faire. Comment les mineurs peuvent-ils s’y retrouver ?

Il n’y a, par exemple, aucune doctrine clairement établie sur la discipline qui doit régner. Nous avons constaté que la cigarette était théoriquement interdite dans plusieurs centres éducatifs fermés, mais parfaitement admise au quotidien, le fait d’être privé de cigarettes constituant en réalité une punition. Comment le mineur peut-il s’y retrouver, surtout quand il passe ensuite dans un établissement pour mineurs où il ne pourra plus fumer du tout, puis dans un quartier pour mineurs où il se livrera à des trafics avec les adultes pour se procurer des cigarettes ?

Nous devons désormais réfléchir aux coopérations entre les différents types d’établissements et aux liens de partenariat qu’ils doivent nouer pour que les mineurs comprennent ce qu’on entend faire d’eux. Nous sommes, pour le moment, très loin du compte : les directeurs des établissements ignorent tout de ce qu’il advient des mineurs dont ils ont eu la charge, et ils ne sentent absolument pas responsables de leur devenir. On a l’impression qu’ils sont placés ici ou là pendant une période de parenthèse dont personne ne sait à quoi elle doit conduire.

En ce qui concerne les établissements pénitentiaires en général, j’observe d’abord que, si des efforts considérables ont été réalisés – je sais que vous y êtes sensibles –, les problèmes de vétusté, d’insalubrité et, de nouveau, de surpopulation sont loin d’être résolus. Après avoir visité un centre de semi-liberté, nous avons ainsi adressé, en urgence, un courrier au chef d’établissement pour recommander la fermeture d’un dortoir dévoré par l’humidité.

Les problèmes sont d’autant moins réglés que, si l’État sait construire des bâtiments, il ne sait pas les entretenir. Les lieux de privation de liberté ont pourtant pour trait commun d’être soumis à de fortes dégradations – on « passe » son impatience, sa colère et son angoisse sur le matériel. Or, la maintenance technique est tout sauf bien organisée, et les crédits manquent cruellement. J’invite donc le Parlement à interroger l’exécutif sur cette question lors de l’examen des crédits de la justice. La maison d’arrêt de Fleury-Mérogis, qui est récente et dont l’architecture est, par ailleurs, tout à fait intéressante, est l’un des établissements les plus dégradés de France – certaines parties sont d’ailleurs en rénovation aujourd’hui. Et si l’établissement est dans cet état, c’est qu’il n’a jamais été entretenu.

Ma troisième observation sera relative à la multiplication des bases de données concernant la population carcérale, sujet sur lequel nous avons pris contact avec la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL).

Je suis inquiet de constater que la loi de 1978 sur la protection des données personnelles n’est pas appliquée : il faut rappeler à l’administration pénitentiaire qu’elle est tenue par cette loi, comme toute autre administration. Nous serons d’autant plus vigilants qu’il existe désormais une forte propension à suivre les parcours individuels d’exécution des peines, comme la loi pénitentiaire invite à le faire – on s’efforce donc de recueillir des données nominatives auxquelles la loi de 1978 doit naturellement s’appliquer.

Je reste, par ailleurs, inquiet de la façon dont certaines personnes incarcérées peuvent se défendre : les droits de la défense font partie des droits fondamentaux. La confidentialité des échanges avec les avocats et le respect du droit à un recours effectif sont encore loin d’être la norme. Par divers moyens, sur lesquels nous pourrons revenir, l’administration pénitentiaire ne facilite pas l’exercice des droits de la défense, car il n’existe par de pire détenu pour elle qu’une personne procédurière. Il faudra donc progresser sur ce point.

Quant à la construction de nouveaux établissements pénitentiaires, je mesure l’effort considérable réalisé par la nation, mais je persiste à dire que la taille de ces établissements n’est pas de nature à assurer le calme et à atteindre les objectifs fixés par la loi pénitentiaire en matière de détention. Même si les petits établissements souffrent de problèmes d’incommodité, ils bénéficient d’une spirale vertueuse : les détenus sont très facilement connus des surveillants et le dialogue est constant, ce qui permet de désamorcer les problèmes et les conflits. De ce fait, les mesures de contrainte peuvent être allégées, ce qui laisse plus de temps aux surveillants pour dialoguer, et ainsi de suite. C’est l’inverse qui se produit dans les grands établissements : le dialogue n’a plus lieu, les déplacements sont plus compliqués, chacun ignore l’autre et les conflits ne peuvent pas être désamorcés. Dans ce contexte, les tensions, les frustrations et l’agressivité croissent, de même que la violence. Il faut donc s’attendre à certaines déconvenues. Les proportions retenues dans le cadre du programme récemment annoncé par le garde des sceaux me paraissent un peu plus raisonnables, même si je ne suis pas entièrement satisfait.

En matière de garde à vue, je ne reviendrai pas sur la loi qui vient d’être votée : elle n’est pas intégralement entrée en application, même si ses premiers effets sont déjà perceptibles. Je rappellerai, en revanche, que la durée de la garde à vue est inutilement longue pour certaines personnes, en particulier dans le cadre des infractions routières. Quand on est mis en examen après six heures du soir, on passe généralement la nuit en garde à vue, car la brigade chargée de la répression des délits routiers ne fonctionne qu’en journée : il faut attendre le lendemain matin pour que le procès-verbal soit établi. Le fichier des permis de conduire, tenu par les préfectures, n’est pas non plus consultable avant neuf heures du matin, ce qui est une cause inutile de prolongation des gardes à vue.

J’observe, par ailleurs, qu’il est impossible de se laver quand on est en garde à vue dans notre pays. Les douches installées dans les commissariats au cours des dernières années servent en réalité de placards à balais, et l’accès aux lavabos reste difficile. En cas de comparution immédiate, on se présente donc devant le juge en étant mal fagoté et mal lavé.

L’accès aux médecins demeure, en outre, quelque peu problématique. Des circulaires contradictoires ont été récemment adoptées : le ministre de l’intérieur a d’abord demandé qu’on conduise le gardé à vue à l’hôpital le plus proche, puis le garde des sceaux a incité des équipes mobiles de médecins à se rendre dans les commissariats et les brigades de gendarmerie. Or il faudrait choisir. J’estime que la deuxième solution doit être privilégiée : en faisant venir le médecin, on évite des déplacements inutiles des personnes gardées à vue, en particulier dans des lieux publics, et on permet aux forces de l’ordre de réaliser des gains de temps considérables.

J’en viens aux dépôts et aux geôles des tribunaux : ce sont les pires locaux qu’il nous est donné de visiter. Ils sont en général dans un état déplorable et les besoins essentiels –alimentation, accès aux toilettes – ne sont que diversement assurés. On constate, en effet, des variations selon les personnes et les lieux. Alors que les « extraits » bénéficient d’un repas fourni par l’administration pénitentiaire, les « déférés », qui sortent d’un commissariat, ne peuvent pas s’alimenter.

La situation juridique a été partiellement réglée par une disposition de la loi du 9 mars 2004, dite « Perben II », du moins en ce qui concerne les personnes placées sous mandat de dépôt. Mais la situation des geôles, c’est-à-dire les cellules des tribunaux, ouvertes seulement le jour, n’est toutefois pas réglée. J’invite le Parlement à se saisir de la question, car nous sommes en totale infraction au regard des droits fondamentaux : aucune disposition législative ne permet aujourd’hui de justifier la retenue d’une personne contre son gré dans la geôle d’un tribunal entre la garde à vue et le moment de sa comparution immédiate.

Les centres et les locaux de rétention présentent quelques similitudes avec les geôles des tribunaux. En effet, les étrangers en situation irrégulière se voient souvent signifier la fin de leur garde à vue avant leur transfert dans un centre de rétention où la notification leur est faite de leur mise en rétention. Il conviendrait soit de signifier plus tard la fin de la garde à vue, soit de signifier plus tôt la mise en rétention ; on ne peut pas admettre, en tout cas, qu’une personne soit retenue contre son gré pendant plusieurs heures sans fondement législatif.

Par ailleurs, si les lieux de rétention ne sont pas des locaux pénitentiaires, la rétention s’apparente pour bien des fonctionnaires, en particulier dans la police, à une prolongation de la garde à vue, et l’on observe une multiplication de réglementations tatillonnes et inutiles : il faut parfois obtenir l’autorisation d’un gendarme ou d’un policier pour changer de chaîne de télévision.

Je suis, par ailleurs, très mal à l’aise à la pensée qu’un étranger puisse être obligé de passer par l’intermédiaire d’un fonctionnaire de police ou de gendarmerie pour déposer une demande de droit d’asile. Je rappelle que le Conseil constitutionnel, dans une décision rendue en 2007, a interdit aux forces de l’ordre d’accéder aux dossiers de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA). Je ne vois donc pas pourquoi un fonctionnaire de police ou de gendarmerie pourrait avoir accès aux dossiers de demande d’asile des personnes placées en centre de rétention : ces dossiers doivent passer entre les mains de tierces personnes.

S’agissant des établissements de santé, j’observe que la psychiatrie traverse de graves difficultés. Sans entrer dans le débat sur l’actuel projet de loi, je constate que les personnes hospitalisées d’office ou à la demande d’un tiers subissent de graves difficultés pour assurer leur défense. Leur accès au juge des libertés et de la détention est, en effet, illusoire : les personnes sont mal informées et ne disposent pas des moyens matériels nécessaires pour accéder au juge. Dans le film documentaire que j’évoquais tout à l’heure, un détenu demande ainsi comment il pourrait accéder au juge des libertés et de la détention si on ne lui fournit ni papier ni crayon. Les droits de la défense impliquent certains moyens matériels. Je suis chargé de veiller à ce qu’ils soient effectivement là.

On observe, par ailleurs, un mouvement général de fermeture des unités psychiatriques dans les centres spécialisés et les centres hospitaliers généraux. Je suis troublé de savoir que coexistent dans les unités fermées des personnes hospitalisées contre leur gré et d’autres qui sont venues de leur propre chef. Comment se fait-il que ces dernières se trouvent dans une unité fermée sans qu’aucune procédure ne le leur ait été signifiée ? Le mélange des genres est préoccupant. Ainsi, j’ai lu hier encore une note d’une unité de police demandant à un hôpital psychiatrique de signaler les fugues des personnes hospitalisées à la demande d’un tiers et des « personnes en placement libre ».

Au-delà de la situation de ces établissements de santé, la psychiatrie connaît de graves difficultés résultant sans doute de l’organisation du travail, mais aussi de problèmes d’effectifs que j’ai évoqués devant vous l’an dernier. Je suis obligé de revenir sur le sujet, craignant, en effet, que la loi en cours de débat ne soit grosse d’illusions. Les délais sont tels quand on demande aux psychiatres de prodiguer des soins aux personnes détenues ou d’établir des expertises que leur intervention arrive beaucoup trop tard. J’ignore si une grande loi de santé mentale est nécessaire, mais je demande aux pouvoirs publics de réfléchir sérieusement à un plan de développement de la psychiatrie publique, faute de quoi nous nous exposerons à de graves désillusions.

J’en terminerai par la question du secret et de la confidentialité dans les lieux de privation de liberté, et par celle du maintien des liens familiaux.

Tout ce qui concerne la personne n’a pas nécessairement vocation à être surveillé : il y a une part d’intimité, de secret et de confidentialité qui doit échapper au personnel des établissements. Or tout leur fonctionnement est organisé selon un principe contraire. Nous demandons que tout ce qui touche aux secrets protégés par la loi, à la vie intime et à la confidentialité soit respecté. Il y a notamment un problème quand les échanges avec les avocats peuvent être écoutés depuis un couloir adjacent. Nous demandons que, dans chaque lieu de privation de liberté, existe un endroit où la confidentialité puisse être assurée.

Pour ce qui est du maintien des liens familiaux, le rapport contient des propositions précises sur lesquelles je ne reviendrai pas. Je rappellerai simplement que la tendance naturelle d’un lieu de privation de liberté est de se replier sur lui-même et de ne pas apprécier les intrusions, telles que celles des familles. Tout est fait pour les dissuader. Or il faut habituer les lieux de privation de liberté à ces intrusions-là, car les liens avec les familles sont nécessaires. Les familles doivent, en particulier, être associées à ce que l’on fait des mineurs dans les centres éducatifs fermés. Elles sont trop souvent mal accueillies, humiliées, voire soupçonnées.

Pour conclure, je tiens à dire que je ne méconnais pas le chemin parcouru. Mais mon rôle est précisément de veiller au respect des droits fondamentaux, domaine dans lequel il reste encore à progresser.

……..

M. Michel Hunault. Je voudrais d’abord rendre hommage à votre action, et me féliciter que le contrôleur général des lieux de privation de liberté n’ait pas été fondu dans le nouveau défenseur des droits.

La loi pénitentiaire a prévu la mise en place de caméras dans les lieux publics de la prison. Cette disposition est-elle appliquée ? A-t-elle amélioré la sécurité, notamment la lutte contre les trafics en tous genres ?

…….

M. Jean-Marie Delarue. Les établissements pour mineurs et les nouveaux établissements pénitentiaires suscitent de nombreux commentaires.

………..

Répondant à M. Hunault, je dirai que nous décomptons très précisément les caméras de vidéoprotection. Elles peuvent être très utiles en matière de sécurité et je ne vois aucun inconvénient à leur présence, hors des lieux de confidentialité et des cellules. Mais il faut savoir d’abord qu’elles présentent souvent un problème de qualité d’image, et ensuite qu’elles ne peuvent en aucune sorte remédier à des problèmes d’effectifs. Les deux sont étroitement complémentaires. Il est clair qu’une caméra ne réduira jamais la nécessité d’une présence humaine dans un couloir !

XIII^e législature


Session extraordinaire de 2010-2011



Compte rendu 
intégral

Première séance du mardi 12 avril 2011

Garde à vue

Vote solennel

M. le président. L’ordre du jour appelle les explications de vote au nom des groupes et le vote par scrutin public sur l’ensemble du projet de loi relatif à la garde à vue (n^os 3213, 3284).

Explications de vote

M. le président. Dans les explications de vote, la parole est à M. Michel Hunault, pour le groupe Nouveau Centre.

M. Michel Hunault. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, les députés du Nouveau Centre voteront le présent projet de loi relatif à la garde à vue.

Comme cela a été indiqué en première lecture, c’est le Conseil constitutionnel qui, saisi dans le cadre d’une question prioritaire de constitutionnalité, a demandé au Gouvernement de réformer la garde à vue avant le 1^er juillet prochain. Il y va aussi de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme.

Tout au long de la discussion, les députés du Nouveau Centre ont essayé d’apporter leur contribution pour répondre aux légitimes interrogations que suscite la présence de l’avocat, ce qui va considérablement réformer et améliorer le système de la garde à vue.

La semaine dernière, le président de la commission des lois est monté à la tribune pour vous demander de dégager des moyens humains et financiers, afin d’adapter les lieux de garde à vue et de permettre le financement de la garde à vue. Forts des réponses apaisantes et des engagements que vous avez pris au nom du Gouvernement afin d’améliorer le financement de la présence de l’avocat, par l’aide juridictionnelle, et de permettre que les brigades de gendarmerie soient des lieux de garde à vue pour éviter de concentrer les auditions dans les chefs-lieux de canton, les députés du Nouveau Centre voteront cette réforme qui constitue un progrès.

Permettez-moi de rappeler une exigence, qui constitue l’essentiel de la réforme : le nombre des gardes à vue – 900 000 chaque année – doit baisser. Il ne doit pas être un critère de performance pour la gendarmerie et les policiers, et la garde à vue doit être réservée aux enquêtes sur les crimes et délits.

Enfin, il faudra veiller à ce que les conventions à passer avec l’ordre des avocats permettent à chacun de trouver sa place pour que la réforme reste un texte d’équilibre qui ne compromette pas la délicate mission des policiers et des gendarmes.

C’est forts de cet équilibre que les députés du Nouveau Centre voteront cette réforme. (Applaudissements sur les bancs du groupe NC.)

XIII^e législature


Session ordinaire de 2010-2011



Compte rendu 
intégral

Deuxième séance du mardi 5 avril 2011

Garde à vue

Discussion, en deuxième lecture, d’un projet de loi

M. Michel Hunault. Monsieur le garde des sceaux, le projet de loi sur la garde à vue, que nous examinons en deuxième lecture, constitue, comme vous l’avez rappelé à juste titre, un texte de progrès.

Je constate que, depuis la première lecture, nos collègues de l’opposition ont changé de ton.

En première lecture, nous avions travaillé ensemble pour améliorer le projet de loi. Certains ayant avancé que le Gouvernement a été contraint de déposer ce texte, je vais rappeler les étapes de son élaboration.

La réforme de la garde à vue avait été annoncée. Nous faisions partie de ceux qui dénonçaient la multiplication des recours à cette procédure : 800 000 gardes à vue en 2009. Il faut rappeler que cette inflation trouve son origine dans les réformes effectuées alors que Mme Guigou était garde des sceaux ; à l’époque, la garde à vue était censée protéger la personne concernée.

Aujourd’hui, la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme et une décision du Conseil constitutionnel, saisi dans le cadre d’une question prioritaire de constitutionnalité, ont poussé le Gouvernement à déposer un projet de loi relatif à la garde à vue. Je rappelle que la question prioritaire de constitutionnalité est une innovation issue de la dernière révision constitutionnelle qui permet à tout citoyen de saisir le Conseil constitutionnel, à l’occasion d’une instance en cours devant une juridiction, s’il estime qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution.

En première lecture, l’Assemblée nationale et le Sénat ont introduit dans le texte des garanties nouvelles.

Certes, tout à l’heure, le président de la commission des lois a pris la parole pour poser plusieurs de questions relatives aux moyens. Le fait est assez exceptionnel pour qu’il l’ait fait remarquer. Si ses questions étaient légitimes, il me semble que nous n’avons pas de leçons à recevoir de l’opposition. Depuis une dizaine d’années, elle refuse de voter des budgets qui visent à améliorer la situation de la justice et à rattraper notre retard.

Monsieur le garde des sceaux, nous sommes tous d’accord : il faut encore améliorer le budget du ministère de la justice. Vous n’avez d’ailleurs pas éludé la question puisque vous avez annoncé, la semaine dernière, la mise en place d’un plan de rattrapage, et vous venez de nous confirmer qu’il sera financé dans le cadre du prochain projet de loi de finances rectificative. J’en prends acte au nom de mes collègues du groupe Nouveau Centre.

Le Gouvernement a aussi annoncé la semaine dernière des créations d’emplois ; vous venez de les confirmer. Ces sujets sont importants et des questions se posent. Je l’ai encore constaté, hier, en Loire-Atlantique, où j’avais l’honneur de recevoir le ministre de l’intérieur qui visitait une gendarmerie.

L’essentiel est de se conformer aux exigences de la CEDH et du Conseil constitutionnel tout en garantissant que l’enquête ne sera pas entravée.

En écoutant mes collègues de l’opposition, j’ai quasiment eu le sentiment qu’ils souhaitaient remettre en cause l’article 1^er A, introduit par un amendement du Gouvernement, qui dispose que « en matière criminelle et correctionnelle, les déclarations faites sans avoir pu s’entretenir avec un avocat et être assistée par lui ne peuvent servir, à elles seules, de fondement à une condamnation prononcée contre une personne ».

Monsieur le garde des sceaux, il s’agissait pourtant du cœur du projet de loi. Vous avez pris cette initiative et, après quelques discussions, vous avez été soutenu par la majorité. Vous avez eu raison de tenir bon sur ce point non négociable qui confère un véritable rôle à l’avocat.

Monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, il faut faire confiance aux avocats pour ce qui concerne leur rôle et leur organisation. La présence de l’avocat en garde à vue n’est pas une entrave à la recherche de la vérité. Je dis cela d’autant plus facilement que le Président de la République a lui-même affirmé, lors d’une audience solennelle de rentrée de la Cour de Cassation, qu’il ne fallait pas craindre cette évolution.

Pour autant, pour s’adapter à ce profond changement, il faudra que chacun prenne ses responsabilités. Nous y reviendrons lors des débats.

Nous avons maintenu un délai de carence de deux heures contre l’avis du Gouvernement qui voulait s’en tenir à une heure. Ce n’était pas par plaisir, mais parce que nous voulons que nos brigades de gendarmerie, qui sont des lieux de garde à vue, soient préservées dans le tissu rural. Or certaines d’entre elles sont très éloignées du chef-lieu du département. Un tel délai est donc nécessaire.

Ce projet de loi vise avant tout à réduire le nombre de gardes à vue. C’est un texte de progrès. Pourtant, contrairement à ce que j’avais pu entendre en première lecture, l’opposition n’a pas souligné que cette réforme faisait progresser la défense des libertés et la présomption d’innocence tout en permettant d’assurer la sécurité de l’enquête.

Je sais que certains de mes collègues de la majorité considèrent que le progrès des libertés peut aller à l’encontre de la recherche de la vérité et de la sécurité. J’ai envie de leur dire qu’il ne faut pas avoir peur. Certes, ces dernières années, nous avons voté des textes privilégiant la transposition de normes européenne visant à assurer la défense des droits des individus. Toutefois, face à ces droits, il y a des exigences, des obligations et des devoirs.

Les forces de police et de gendarmerie sont très attentives à l’élaboration de la loi et à nos débats. Elles doivent être confortées dans leurs missions. Ce projet de loi n’est pas un texte contre la gendarmerie ou la police.

Ce texte nous est imposé mais nous avons voulu qu’il soit encadré, et nous avons obtenu certaines garanties.

Avec l’ordre des avocats et les barreaux, il conviendra de dresser le bilan de son application sur le terrain

Ainsi que le président de la commission des lois et le garde des sceaux l’ont dit avant moi, ce texte n’aura de sens que s’il est accompagné d’un effort budgétaire.

Monsieur Mercier, les parlementaires sont aussi une force de proposition. J’ai ainsi suggéré que la protection juridique et la clause « défense et recours » puissent prendre en charge l’intervention de l’avocat. Cette piste n’a pas été retenue et vous avez annoncé avoir abondé les crédits. En pratique, comment cela fonctionne-t-il ? Une partie de nos concitoyens n’est en effet ni assez pauvre pour bénéficier de l’aide juridictionnelle ni assez riche pour estimer que l’accès à l’avocat n’est pas trop coûteux.

Au-delà de la garde à vue, l’accès au droit et à la justice pose un vrai problème. Une mission d’information travaille sur ce sujet au sein de la commission des lois à l’initiative du président Warsmann qui vous a fait des propositions. Ce sujet est crucial.

Il faut aussi consentir un effort pour adapter les locaux de police et de gendarmerie. Une mise aux normes s’impose qui sera coûteuse, mais il ne faudrait pas que nous votions un texte inapplicable.

Monsieur le garde des sceaux, nous vous soutenons pour ce qui concerne la philosophie générale de ce projet de loi.

Monsieur le rapporteur, vous avez été attentif à un certain nombre de suggestions. Nous avons eu des divergences en première lecture. Le Sénat s’est prononcé et il me semble que, pour l’essentiel, nous sommes parvenus à écrire un texte qui permettra d’aborder la réforme avec confiance.

Je concède que certaines questions demeurent.

Ainsi, Mme Pau-Langevin a évoqué la situation de la personne gardée à vue. En première lecture, nous avons fait d’énorme progrès en la matière. Monsieur le ministre, ce n’était pas parce que les amendements adoptés étaient signés par le Nouveau Centre, mais parce que vous avez été très attentif au respect de la dignité et de la présomption d’innocence qui sont la pierre angulaire et la philosophie de ce texte.

Abordons cette seconde lecture avec confiance. Certes, il y a urgence – j’ai entendu parler de l’échéance du 15 avril –, mais, au regard du mouvement pour le progrès des libertés, il faut surtout affirmer que ce texte mérite d’être approuvé. (Applaudissements sur divers bancs du groupe UMP.)

Mercredi 30 mars 2011

Séance de 10 heures

Compte rendu n° 47

La séance est ouverte à 10 heures.

Présidence de M. Jean-Luc Warsmann, président.

La Commission examine tout d’abord, sur le rapport de M. Philippe Gosselin, le projet de loi, modifié par le Sénat, relatif à la garde à vue (n°3213).

M. Philippe Gosselin, rapporteur. Notre Commission est aujourd’hui saisie, en deuxième lecture, du projet de loi relatif à la garde à vue, visant à mieux encadrer le recours à cette mesure privative de liberté, à améliorer la garantie des droits des personnes qui y sont soumises tout en assurant – objectif essentiel – la prévention des atteintes à l’ordre public et la recherche des auteurs d’infractions. Il faut trouver un équilibre entre le respect des droits de la défense et la nécessité, pour les forces de l’ordre, de travailler en toute sérénité.

Après avoir été adopté en première lecture par notre Assemblée le 25 janvier dernier, ce projet a été discuté au Sénat les 3 et 8 mars et très largement approuvé dans ses principales dispositions. Ainsi, sur les 27 articles que comportait le texte de l’Assemblée, sept ont été adoptés conformes et le Sénat n’a introduit qu’un seul article additionnel, le 17 bis, relatif aux coordinations en matière de retenues douanières à Mayotte, qui deviendra dans quelques jours le 101^ème département français.

Une très large convergence de vues s’est manifestée entre les deux assemblées. Le Sénat a complété et conforté le travail que nous avions accompli en première lecture ; l’équilibre que nous avions trouvé a été préservé. Je tiens à souligner la qualité du travail accompli par le rapporteur de la commission des lois du Sénat, M. François Zocchetto, ainsi que celle de la discussion qui a suivi.

Les nouvelles améliorations apportées au projet par le Sénat sont pleinement conformes à l’esprit qui avait animé notre discussion en première lecture : il s’agit de concilier renforcement des droits des personnes et préservation de la sécurité de nos concitoyens.

Je reviendrai brièvement sur sept aspects du texte sur lesquels j’avais indiqué, en première lecture, que le texte devait être amélioré et complété.

Premier sujet : la suppression de l’« audition libre », assortie d’un meilleur encadrement des auditions hors garde à vue. Notre Commission avait, en première lecture, supprimé l’« audition libre » telle qu’elle figurait dans le projet de loi initial. Le Sénat a pleinement approuvé notre position. Les deux chambres ont toutefois estimé nécessaire d’assortir cette suppression d’un meilleur encadrement des auditions réalisées hors garde à vue, afin que l’ensemble du dispositif soit dépourvu d’ambiguïtés.

Pour cela, a d’abord été posée, à l’article 1^er A, l’interdiction de fonder une condamnation, en matière délictuelle ou criminelle, sur les seules déclarations faites par une personne, sans que celle-ci ait pu s’entretenir avec un avocat et être assistée par lui – le Sénat a rendu ces deux dernières conditions cumulatives. C’est le principe de « non auto-incrimination ».

Ensuite, a été affirmé, à l’article 11 bis, le caractère non obligatoire de la garde à vue dans trois hypothèses, même si les conditions en sont réunies : en cas d’arrestation par une personne n’appartenant pas à la police ou à la gendarmerie de l’auteur présumé d’un crime ou d’un délit flagrant ; après un placement en cellule de dégrisement ; après un contrôle d’alcoolémie ou un dépistage de stupéfiants au volant.

Deuxième sujet : le contrôle de la garde à vue par le procureur de la République. Nos deux assemblées se sont accordées pour confier au procureur le contrôle de la garde à vue et son éventuelle prolongation dans les quarante-huit premières heures, tout en apportant une précision importante : ce contrôle s’exerce sous réserve des prérogatives du juge des libertés et de la détention (JLD).

Troisième point : la reconnaissance de nouveaux droits à la personne gardée à vue. La discussion parlementaire a permis, d’une part, d’introduire dans le texte la notification par un interprète de ses droits à la personne ne comprenant pas le français, d’autre part, d’ajouter à la liste des tiers que la personne peut faire prévenir son tuteur ou son curateur, si elle fait l’objet d’une mesure de protection juridique, et les autorités consulaires de son pays si elle est étrangère.

Quatrième point : le droit renforcé à l’avocat. C’est le cœur de la réforme, liée tant à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) qu’à celle, en droit interne, du Conseil constitutionnel et de la Cour de Cassation.

Tout d’abord, tout en approuvant le principe du délai de carence, le Sénat a prévu que l’audition pourra commencer avant l’expiration de ce délai si l’avocat se présente plus tôt ou si l’audition porte « uniquement sur les éléments d’identité ». Cela facilitera le travail des enquêteurs et accélérera la réalisation des tâches les plus administratives, tout en préservant les droits de la personne mise en cause.

Ensuite, le Sénat a davantage encadré la possibilité de déroger au droit à l’assistance d’un avocat. Tout d’abord, il a précisé que la décision de reporter la présence de l’avocat aux auditions ne peut être prise qu’« à titre exceptionnel » et doit être motivée « au regard des éléments précis et circonstanciés résultant des faits de l’espèce ». Ensuite, tout en maintenant l’exigence de forme d’une décision écrite et motivée du procureur de la République pour déroger au délai de carence, le Sénat en a assoupli les conditions de fond : cette décision pourra être prise « lorsque les nécessités de l’enquête exigent une audition immédiate de la personne ». Cette souplesse supplémentaire va dans le bon sens. Enfin, le Sénat a ajouté la possibilité de reporter, pendant douze heures supplémentaires, la consultation par l’avocat des documents de la procédure auxquels il a normalement accès ; là encore, c’est une amélioration qui ne modifie pas l’équilibre général du dispositif.

Cinquième point : les prérogatives et les obligations de l’avocat, dont la discussion parlementaire a permis de définir de façon plus satisfaisante les conditions d’intervention. Le Sénat a instauré l’obligation, pour un avocat appelé à assister plusieurs personnes gardées à vue dans une même affaire, de dénoncer le conflit d’intérêts qu’il serait amené à constater ; en cas de divergence d’appréciation sur ce point avec l’avocat, l’OPJ ou le procureur pourront saisir le bâtonnier afin que celui-ci désigne un autre défenseur : c’est un système un peu différent de celui que nous avions imaginé, mais l’essentiel est de traiter la question du conflit d’intérêts. Par ailleurs, pour les auditions simultanées de plusieurs personnes placées en garde à vue et assistées par le même défenseur, le Sénat a maintenu la possibilité – introduite à l’Assemblée nationale par un amendement de notre collègue Jean-Paul Garraud –, pour le procureur de la République, d’office ou à la demande de l’officier ou l’agent de police judiciaire, de saisir le bâtonnier afin que soient désignés plusieurs avocats. Cette disposition va également dans le sens de l’efficacité.

Sixième point : les régimes dérogatoires. Nous avons souhaité les maintenir, tout en les encadrant et en les traitant au cas par cas, conformément aux exigences de la CEDH. En ce qui concerne le régime applicable en matière de criminalité organisée, le Sénat, là encore, a approuvé le dispositif adopté par l’Assemblée nationale, n’y apportant qu’une seule modification : la liste d’avocats habilités en matière de terrorisme sera, selon le texte sénatorial, « établie par le bureau du Conseil national des barreaux sur propositions des conseils de l’ordre de chaque barreau », alors que le texte adopté par notre assemblée prévoyait que les avocats inscrits sur cette liste seraient « élus par le Conseil national des barreaux ». Il faudra trouver un mode d’établissement qui garantisse que les avocats susceptibles d’être liés à des mouvances terroristes ne puissent figurer sur la liste. À mon sens, seule une élection peut l’assurer.

Dernier point : l’assistance de la victime – pour laquelle le projet de loi initial ne prévoyait aucun droit nouveau, alors même que l’on faisait bénéficier la personne gardée à vue, pendant toute la durée de sa garde à vue, de l’assistance d’un avocat. Il y avait là un déséquilibre : il n’était pas envisageable, sur le plan de l’égalité des armes, qu’une victime puisse être confrontée à une personne assistée par un avocat sans bénéficier elle-même d’une assistance. L’amendement que je vous avais proposé pour permettre cette assistance avait été adopté, et le Sénat a approuvé cette disposition ; c’est un message essentiel adressé aux victimes.

Au total, nous sommes parvenus à un texte équilibré, garantissant les droits de la défense tout en permettant aux services d’enquête de travailler dans de bonnes conditions. Demeurent certes la question des moyens, déjà évoquée et qui dépasse le cadre strict de ce texte, ainsi que la question des réorganisations à opérer : je pense au fonctionnement des barreaux, comme à la nécessaire adaptation des forces de police et de gendarmerie au nouveau système. Mais le texte qui nous revient du Sénat me paraît satisfaisant car l’essentiel y figure. C’est pourquoi une adoption sans modification me paraît non seulement possible, mais souhaitable ; elle permettrait notamment, si la loi était publiée dès le mois d’avril, de rendre les nouvelles règles applicables dès le 1^er juin, sans attendre la date butoir du 1^er juillet fixée par le Conseil constitutionnel et la Cour de Cassation, ni les difficultés supplémentaires qui pourraient apparaître en avril.

M. Michel Hunault. Des droits nouveaux et des garanties nouvelles nécessitent des moyens nouveaux. La chancellerie en a annoncé hier ; peut-on identifier ceux qui seront consacrés à la réforme de la garde à vue ?

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M. le rapporteur. Chacun sait les contraintes de temps que nous imposent la CEDH, le Conseil constitutionnel et la Cour de cassation. S’agissant des moyens, nous avons « fléché » dans la dernière loi de finances une partie substantielle de l’aide juridictionnelle – plusieurs dizaines de millions – en vue de la réforme. Dans ce domaine, madame Batho, il n’y a pas de dossier à constituer avant l’intervention de l’avocat : le versement se fait a posteriori dès lors que les conditions d’attribution sont remplies ; il n’y a donc pas lieu de redouter un engorgement.

J’insiste sur l’importance d’un vote conforme, les modifications apportées à la marge par le Sénat ne modifiant pas l’équilibre du texte que nous avions voté en première lecture.

Enfin, si le respect des droits de la défense est essentiel, à aucun moment le travail effectué par les forces de police et de gendarmerie n’a été mis en cause. Certes, des adaptations seront nécessaires. Peut-être l’avocat pourra-t-il être prévenu avant l’arrivée de la personne au commissariat ou à la brigade de gendarmerie ; ce sont des ajustements de méthode qui se feront avec le temps.